TFL Vsebine / TFLGlasnik

1. Izhodiščni (resnični) primer kot uvod

Naš namišljeni (ali pa tudi ne) investitor je v integralnem postopku pridobil gradbeno dovoljenje za gradnjo poslovnega objekta, ki sodi med posege z vplivi na okolje. Za takšne posege se v skladu z Zakonom o varstvu okolja (ZVO-2)[1] in Gradbenim zakonom (GZ-1)[2] presoja vplivov na okolje izvede znotraj enotnega (integralnega) postopka, obrazložena odločitev o sprejemljivosti posega pa je sestavni del integralnega gradbenega dovoljenja. Podrobnejši ekološki in okoljevarstveni pogoji, ki investitorja zavezujejo, so določeni v projektni dokumentaciji za pridobitev mnenj in gradbenega dovoljenja ter v izdelanem poročilu o vplivih na okolje (v nadaljevanju: PVO).

V postopku tehničnega pregleda za pridobitev uporabnega dovoljenja mora investitor dokazati, da je pred gradnjo in med njo upošteval predpisane ukrepe in pogoje iz PVO oziroma iz integralnega dovoljenja. Sporno vprašanje, ki ga obravnava ta prispevek, je naslednje: med okoljevarstvenimi pogoji je bilo opredeljeno tudi ravnanje z izkopnimi materiali (presežki zemeljskega izkopa in gradbenimi odpadki). Recimo, da je bilo v PVO določeno, da se ves izkopni material odpelje na predelavo k pooblaščenemu izvajalcu drugam, investitor pa je del količin zakonito predelal na samem gradbišču (na kraju nastanka) z vsemi ustreznimi dovoljenji, evidenčnimi listi in dokazili. Predelava je bila torej zakonita in dokazana, vendar izvedena na način, ki odstopa od dobesedne dikcije PVO.

Vprašanje je, ali je pravno utemeljeno, sorazmerno in razumno, da pristojno ministrstvo zaradi takega odstopanja odkloni soglasje oziroma pritrdilno mnenje k izdaji uporabnega dovoljenja, posledica česar bi bila, da dokončani objekt ostane prazen in neuporabljan. Stališče tega prispevka je, da takšna zavrnitev ni upravičena, ni sorazmerna in ni v skladu s temeljnimi načeli okoljskega in upravnega prava.

Pri tem je treba že uvodoma razmejiti dve pravni vprašanji, ki ju je v praksi mogoče zmotno združiti: (a) ali zgrajeni objekt kot tak izpolnjuje bistvene zahteve, da se zanj lahko izda uporabno dovoljenje, in (b) ali je investitor med gradnjo morebiti kršil okoljevarstvene pogoje. Prvo je predmet postopka uporabnega dovoljenja, drugo pa je samostojna (inšpekcijska in prekrškovna) odgovornost investitorja po okoljskih predpisih. Kot je pojasnjeno v nadaljevanju, kršitev pogoja med gradnjo še ne pomeni samodejno, da dograjeni objekt ni primeren za uporabo.

2. Pravni okvir ravnanja z izkopnimi materiali

Temeljno izhodišče presoje je, da slovensko in evropsko okoljsko pravo predelave odpadkov na kraju nastanka ne obravnavata kot manjvredne, temveč kot enakovredno ali celo prednostno možnost. Uredba o odpadkih[3] v skladu z Direktivo 2008/98/ES določa prednostni vrstni red (hierarhijo) ravnanja z odpadki: (1) preprečevanje nastajanja, (2) priprava za ponovno uporabo, (3) recikliranje, (4) drugi postopki predelave in šele nato (5) odstranjevanje. Predelava ima torej po zakonu vselej prednost pred odstranjevanjem, prevoz odpadkov na oddaljene lokacije pa praviloma povečuje obremenitev okolja (emisije transporta), ne pa zmanjšuje.

Posebna ureditev za gradbene odpadke (Uredba o ravnanju z odpadki, ki nastanejo pri gradbenih delih[4]) izrecno predvideva več enakovrednih načinov ravnanja, med katerimi je predelava na kraju nastanka ena izmed možnosti poleg oddaje pooblaščenemu predelovalcu ali zbiralcu in oddaje odstranjevalcu. Načrt gospodarjenja z gradbenimi odpadki, ki je sestavni del dokumentacije za pridobitev gradbenega dovoljenja, prav predelavo na kraju nastanka šteje za zaželeno in legitimno rešitev.

Iz tega izhaja ključna ugotovitev, in sicer če je investitor del izkopnega materiala predelal na gradbišču, namesto da bi ga odpeljal, se je v vsebinskem (materialnopravnem) smislu premaknil »navzgor« po hierarhiji ravnanja z odpadki oziroma vsaj ostal na enaki ravni z manjšim transportnim odtisom. Okoljski cilj PVO, tj. varovanje okolja, zmanjšanje obremenitev in nadzorovano ravnanje z odpadki je bil tako dosežen v enaki ali večji meri, kot bi bil z dobesedno izvedbo predpisanega ukrepa.

Okoljevarstveni pogoji iz PVO niso sami sebi namen. ZVO-2 ureja varstvo okolja kot temeljni pogoj za trajnostni razvoj in v ta namen določa temeljna načela varstva okolja (med njimi načeli previdnosti in preprečevanja). Pogoji glede ravnanja z izkopnim materialom so instrument za dosego cilja, tj. preprečitve nenadzorovanega ravnanja z odpadki in obremenjevanja okolja, ne pa cilj sam po sebi. Kadar investitor cilj doseže po enako varni ali varnejši (zakoniti, dovoljeni, dokumentirani) poti, je vsebina okoljske zahteve izpolnjena. Formalistično vztrajanje pri dobesedni dikciji ukrepa, ko je njegov namen v celoti dosežen, nasprotuje namenski (teleološki) razlagi okoljskih predpisov.

3. Tehnični pregled in vloga mnenjedajalcev

Uporabno dovoljenje za objekt z vplivi na okolje se po GZ-1 izda v posebnem ugotovitvenem postopku na podlagi opravljenega tehničnega pregleda, v komisijo katerega se imenujejo predstavniki pristojnih mnenjedajalcev. Vloga teh mnenjedajalcev je strokovno-tehnična, tj. ugotoviti, ali je objekt zgrajen v skladu z gradbenim dovoljenjem in ali so izpolnjeni pogoji iz njihove pristojnosti. Mnenje mnenjedajalca po ustaljenem stališču stroke ni samostojna upravna odločba in za upravni organ ni absolutno zavezujoče v smislu, da bi sámo po sebi nadomeščalo presojo upravnega organa; mora pa biti strokovno in pravno utemeljeno ter obrazloženo.

To pomeni, da odklonilno mnenje ministrstva ne sme biti pavšalno (»ukrep ni bil izveden dobesedno«), temveč mora konkretno izkazati, v čem je nastala okoljska škoda ali povečano tveganje, da bi bilo objekt prepovedano uporabljati. Če takšne škode ali tveganja ni, ker je bila predelava zakonita, dovoljena in dokumentirana, odklonilno mnenje nima vsebinske podlage.

4. Predmet presoje pri uporabnem dovoljenju: bistvena zahteva, ne ravnanje med gradnjo

Najpomembnejši argument izhaja iz tega, kaj postopek izdaje uporabnega dovoljenja sploh presoja. GZ-1 v 25. členu določa, da mora objekt izpolnjevati bistvene zahteve glede na svoj namen, vrsto, velikost, zmogljivost, predvidene vplive in druge značilnosti, da se zanj lahko izda uporabno dovoljenje. Med osmimi bistvenimi zahtevami je tretja »higienska in zdravstvena zaščita ter zaščita okolja« (podrobneje urejena v 28. členu GZ-1), ki zajema tudi ekološke in okoljevarstvene vidike konkretne gradnje. Bistvo te zahteve je, da je presoja vezana na lastnosti zgrajenega objekta kot takega, torej na to, ali je zgrajeni objekt s higienskega, zdravstvenega in okoljskega vidika primeren za uporabo.

Iz tega sledi ključna razmejitev. Če so bili med samo gradnjo kršeni nekateri okoljevarstveni pogoji, to pomeni odgovornost investitorja za kršitev okoljskih predpisov v obliki inšpekcijskih ukrepov in morebitne prekrškovne odgovornosti, ne pomeni pa še avtomatično, da za zgrajeni objekt ni izpolnjena tretja bistvena zahteva. Gre za dve ločeni pravni vprašanji z različnima predmetoma presoje: izpolnjevanje bistvene zahteve se nanaša na dovršeni objekt, odgovornost za kršitev pogojev pa na ravnanje v času gradnje. Prvo se ugotavlja v postopku uporabnega dovoljenja, drugo po okoljevarstveni in graditveni inšpekcijski poti.

Če je zgrajeni objekt s področja higienske in zdravstvene zaščite ter zaščite okolja primeren za uporabo, potem kršitev posameznih okoljevarstvenih pogojev pred gradnjo ali med njo ne more biti razlog za prepoved uporabe objekta. Tak ukrep bi bil izrazito nesorazmeren, saj ugotovljene kršitve neposredno ne pomenijo, da objekt ni primeren za uporabo. Bistvena zahteva mora biti izpolnjena za sam zgrajeni objekt; in če je, je pogoj za uporabno dovoljenje v tem delu izpolnjen, kršitev okoljevarstvenih pogojev v času gradnje pa je ločena odgovornost investitorja, ki se sankcionira s svojimi, za to namenjenimi instrumenti.

Sistemsko to potrjuje tudi opredelitev nevarnega objekta v 22. točki prvega odstavka 3. člena GZ-1, po kateri je ovira, vezana na bistvene zahteve, podana le pri objektu, ki bistvenih zahtev ne izpolnjuje in pri tem neposredno ogroža zdravje in življenje ljudi, premoženje večje vrednosti, promet ali sosednje objekte. Merilo je torej stanje in učinek zgrajenega objekta, ne pa zgodovina ravnanja z odpadki na gradbišču. V obravnavanem primeru, kjer je bila predelava izkopnega materiala celo zakonita, dovoljena in dokumentirana, o ogrožanju iz te določbe ni mogoče govoriti.

5. Dopustna odstopanja, skladnost gradnje in sorazmernost

GZ-1 v 79. členu izrecno priznava institut dopustnih manjših odstopanj od gradbenega dovoljenja in potrjene dokumentacije. Gradnja se šteje za skladno z gradbenim dovoljenjem, če je izvedena v skladu s pogoji dokončnega oziroma pravnomočnega dovoljenja ob upoštevanju z zakonom dopustnih manjših odstopanj. Smisel te ureditve je prav v tem, da se prepreči nesorazmerno sankcioniranje gradnje zaradi odstopanj, ki ne posegajo v bistvo dovoljenja in ne povzročajo škodljivih posledic. Ministrstvo za naravne vire in prostor je v svojih pojasnilih o dopustnih manjših odstopanjih izrecno opozorilo, da bi neupoštevanje z zakonom dopuščenih odstopanj pomenilo nesorazmeren poseg v pridobljene pravice investitorja.

Sprememba načina ravnanja z izkopnim materialom ob nespremenjenem (ali manjšem) okoljskem učinku in ob polni zakonitosti izvedene predelave po naravi stvari sodi v okvir takega dopustnega odstopanja oziroma vsaj odstopanja, ki ne prizadene okoljskih ciljev integralnega dovoljenja. Če je odstopanje vplivalo na vsebino izdanega okoljskega mnenja, je primerna in sorazmerna pot naknadna pridobitev mnenja oziroma ustrezna evidentirana uskladitev dokumentacije izvedenih del (PID), ne pa popolna odklonitev uporabe objekta.

Načelo sorazmernosti (7. člen Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP)[5]) zavezuje upravni organ, da pri izvrševanju pooblastil in poseganju v pravice strank uporabi ukrep, ki je za stranko ugodnejši, če se z njim doseže namen predpisa. Med možnima ukrepoma, tj. (a) naknadna uskladitev oziroma sprejem dokazil o zakoniti predelavi in (b) zavrnitev soglasja, ki objekt obsodi na praznino, je le prvi sorazmeren. Zavrnitev je skrajni ukrep, ki bi bil upravičen le ob dejanski okoljski škodi ali tveganju, ki ga v opisanem primeru ni.

6. Odklonitev soglasja je nesorazmeren poseg v pridobljene pravice investitorja

Zavrnitev soglasja k uporabnemu dovoljenju zgolj zato, ker je investitor del izkopnih materialov zakonito in dokazano predelal na gradbišču, namesto da bi jih v celoti odpeljal na predelavo drugam, ni pravno pravilna, ni razumna in ni sorazmerna. Takemu stališču pritrjujejo naslednji razlogi:

(1) predmet presoje pri uporabnem dovoljenju je izpolnjevanje bistvene zahteve glede higienske in zdravstvene zaščite ter zaščite okolja za sam zgrajeni objekt (25. in 28. člen GZ-1), ne pa ravnanje med gradnjo;

(2) hierarhija ravnanja z odpadki, po kateri ima predelava prednost pred odstranjevanjem in prevozom;

(3) namenska razlaga okoljevarstvenih pogojev, katerih cilj, tj. varstvo okolja, je bil dosežen v enaki ali večji meri;

(4) strokovno-tehnična, ne pa formalistična narava mnenja mnenjedajalca;

(5) institut dopustnih manjših odstopanj po GZ-1; in

(6) načelo sorazmernosti iz ZUP.

Bistveno je razlikovanje med dvema ločenima vprašanjema, in sicer, ali je morebitna kršitev okoljevarstvenih pogojev v času gradnje samostojna odgovornost investitorja po okoljskih predpisih, ki se ureja po inšpekcijski in prekrškovni poti, in se ne sme prenašati v postopek uporabnega dovoljenja kot razlog za prepoved uporabe primernega objekta. Mešanje teh dveh ravni postavlja formo nad vsebino in nesorazmerno posega v pridobljene pravice investitorja.

Pravno korekten odziv ministrstva ni odklonitev soglasja, temveč ugotovitev, ali zgrajeni objekt izpolnjuje bistveno zahtevo iz tretje točke drugega odstavka 25. člena GZ-1 in ali je bila predelava zakonita in dokumentirana. Če je odgovor pritrdilen, kot je v obravnavanem primeru, je treba soglasje izdati, po potrebi ob naknadni uskladitvi dokumentacije izvedenih del, morebitno kršitev pogojev med gradnjo pa obravnavati v ločenem, v za to predvidenem postopku. Vsako drugačno ravnanje pomeni nesorazmeren poseg v pridobljene pravice investitorja ter je v nasprotju s temeljnim namenom okoljskih in graditvenih predpisov.

Za konec lahko razkrijeva, da sva seznanjena s primeri, kjer se dogaja ravno to, tj. tiha zavrnitev oziroma neizdaja soglasja v postopku izdaje uporabnega dovoljenja. Naš (ne-)namišljeni primer še ni v tej fazi, a glede na izkušnje drugih investitorjev ni garancij, da se kdorkoli od nas ne znajde v takšni situaciji. Ki pravne podlage resda nima, ima pa zelo boleče posledice: nezmožnost uporabe zgrajenega objekta, penali zaradi neizpolnitve pogodb s kupci in/ali najemniki poslovnih prostorov, krnitev ugleda investitorja, projektanta in drugih sodelujočih v postopku, odbojnost poslovnega okolja za nove investicije (teh in drugih investitorjev) in še kaj. Da ne bo pomote: za vsako kršitev naj deležnik odgovarja, glede tega ni dvoma. A vse v svojem postopku, ob pravem času in s primerno sankcijo, ne pa s kaznovanjem vseh in vsevprek, povsem nesorazmerno. Sicer bo gradnja še dražja, investicij vse manj, stanovanjska stiska pa še hujša.

Opombe:

[1] Uradni list RS, št. 44/22 s spremembami in dopolnitvami.

[2] Uradni list RS, št. 199/21 s spremembami in dopolnitvami.

[3] Uradni list RS, št. 77/22 s spremembami in dopolnitvami.

[4] Uradni list RS, št. 34/08 s spremembami in dopolnitvami.

[5] Uradni list RS, št. 24/06 s spremembami in dopolnitvami.