TFL Vsebine / TFLGlasnik

Zaplet z 69. členom ZVDZ: je semantična sprememba določbe pravna sprememba?

Zakon o volitvah v državni zbor (ZVDZ)[1] v 69. členu jasno določa:

»Volivci, ki so na dan glasovanja odsotni, lahko glasujejo pred tem dnem [...]  Glasovanje se opravi na posebnem volišču na območju okrajne volilne komisije.«

Ta določba ni naključna: temelji na predpostavki, da je volilni okraj osnovna teritorialna enota, ki volivcu zagotavlja dostopnost in osebni stik z volilnim organom.

Pred spremembo je bila ta določba malo drugačna:

»[…] Glasovanje se opravi na posebnem volišču na sedežu okrajne volilne komisije.«

Sprememba s »sedež« v »območje« se za obravnavani primer ne zdi bistvena. Gre za semantično spremembo. Jezikovno pove, da predčasnega glasovanja ni treba izvesti prav na siceršnjem »sedežu« okrajne volilne komisije, temveč se lahko izvede tudi na drugem kraju – a še vedno na »območju« okrajne volilne komisije. Ali je to že močna sugestija na namero po združevanju volišč? O tem lahko priča zakonodajalec in presoja sodišče. Ampak: taka morebitna namera ne pomeni, da je zakon sam po sebi uzakonil možnost združevanja volišč.

Semantična sprememba iz »sedeža« v »območje« je morda sledila praktičnim potrebam. A kakšnim? Da se volišče za predčasno glasovanje iz prostorskih razlogov ne bi nujno nahajalo v pisarni okrajne volilne komisije (OVK), ali da bi se iz drugih razlogov nahajalo nekje na obrobju območja okrajne volilne komisije? Razmišljam o razlogih …

Izraz »območje« nedvomno omogoča OVK, da najame npr. telovadnico, kulturni dom ali drug primeren prostor, tudi veliko športno dvorano, ki še leži znotraj meja konkretnega volilnega okraja. A bistveno je, da v določbi ostaja ednina: zakon govori o »območju okrajne volilne komisije« ne o »območjih«, »voliščih« in ne o »okrajnih volilnih komisijah«. To pomeni, da mora biti volišče še vedno prostorsko umeščeno v tisti volilni konkretni okraj, za katerega je določena OVK pristojna.

Ali sprememba besedila nakazuje (sugerira) namero zakonodajalca po združevanju? Morda politično in izvedbeno, pravno gledano pa »ne.« Če bi zakonodajalec želel omogočiti združevanje več volilnih okrajev na enem mestu (kot so Stožice), bi moral v 69. členu zapisati nekaj v smislu:

»Dve ali več okrajnih volilnih komisij lahko določi skupno volišče za predčasno glasovanje na območju ene izmed njih.«

Dokler takšne izrecne določbe ni, velja pravilo, da ima vsaka OVK svoje območje. Če torej 14 ljubljanskih OVK določi isto lokacijo, ki leži na območju samo ene izmed njih (npr. Bežigrada), potem preostalih 13 OVK dejansko ne izvaja glasovanja na svojem območju. S tem so OVK neposredno prestopile meje svojih zakonskih pooblastil.

Tudi z namensko (teleološko) razlago morebitna »namera« zakonodajalca, da to stori, ne nadomesti jezikovno jasne zakonske določbe. Načelo pravne varnosti ni tako fleksibilno in v volilnem pravu velja načelo stroge zakonitosti. Tudi glede postopkovnih določb, ki so pravne varovalke pred možnimi zlorabami. Če bi namreč dopustili, da se »območje« interpretira tako široko, da vključuje katero koli točko v mestu ali celo regiji, razteza pa se na več volilnih okrajev, bi s tem izničili pomen zakonske določitve volilnih okrajev. Tudi ustavno to ne bi bilo dopustno, ker bi takšna interpretacija OVK in Državne volilne komisije (DVK) podelila diskrecijsko pravico, ki je nimajo. Tudi sama DVK ne more z navodili »dopolnjevati« zakona tam, kjer ta molči o združevanju in enako velja za »soglasja« OVK. Zato semantična sprememba termina ne pomeni uzakonitve združevanja. Lahko gre le za večjo fleksibilnost znotraj meja posameznega volilnega okraja.

Koncentracija ljubljanskih volilnih okrajev v Stožice je zunajzakonska samovolja. Čeprav se DVK sklicuje na soglasje političnih članov OVK, to soglasje ne more preglasiti zakona. Dnevno-politični konsenz ne ustvarja prava, pravo ustvarja zakonodajalec v Državnem zboru, z jasnimi zakonskimi določbami.

In če bi bila namera zakonodajalca res združevanje volilnih okrajev, bi morala biti zagotovljena vsaj njihova sorazmerna dostopnost. Če volivec iz enega volilnega okraja do predčasnega volišča potrebuje 45 minut, namesto 10 minut, je to nedvomno poseg v njegovo dejansko možnost izvrševanja volilne pravice, kar presega golo vprašanje semantične spremembe.[2]

Očitki nasprotnikov zakonitosti stožiške rešitve

Glavni očitki nasprotnikov zakonitosti stožiške rešitve so utemeljeni, temeljijo pa na več argumentih. Prvič, gre za kršitev teritorialne povezanosti. Zakon zahteva fizično prisotnost volišča znotraj območja vsakega posameznega okraja. Združevanje 14 ljubljanskih volilnih okrajev na eni lokaciji v Stožicah (ki sicer geografsko ležijo v eni volilni enoti) naj bi bilo v neposrednem nasprotju s to »prostorsko navezavo«. Drugič, preseganje pooblastil DVK. Ta naj bi s svojim navodilom iz januarja 2026 nezakonito omogočila koncentracijo okrajev, kar odstopa od zakonskega okvira. Tretjič, oteževanje dostopnosti do volišča. Selitev volišča na obrobje mesta lahko posega v splošnost in enakost volilne pravice, saj določenim skupinam volivcev (starejši, brez avtomobila) otežuje dostop, kar realno lahko vpliva na nižjo volilno udeležbo.

Državna volilna komisija (DVK) te očitke zavrača z utemeljitvijo, da so lokacije določile okrajne volilne komisije (OVK), in sicer soglasno. To je pravno nepomemben argument. Ker imajo vse ljubljanske OVK uradni sedež v Ljubljani, DVK meni, da je izbrana skupna lokacija pravno dopustna. Ni, ker ne temelji na zakonskih določbah. Prof. dr. Igor Kaučič in prof. dr. Saša Zagorc sta že opozorila, da gre pri tem za »formalno nezakonitost«, četudi je slednji ob tem izrekel tudi besedo »nepravilnost«, kar se mi zdi pravno nesprejemljivo zmanjševanje teže problema. Kakorkoli, zakon, kot rečeno, ne določa združevanja volišč. Takšna praksa je kategorično nezakonita. Zato je tudi odpravljiva in razveljavljiva.

Kritična presoja: ali »dobri nameni« sanirajo nezakonitost?

Stališče dr. Zagorca, da je bila združitev, ki da je »nepravilnost«, opravljena z »dobrim namenom« in da združevanje samo na sebi ne vpliva na izid,[3] je z ustavnopravnega vidika nadvse problematično (spogledujem se tudi z izrazom »šokantno«). V pravni državi »dober namen« ali administrativna optimizacija ne smeta povoziti jasne zakonske določbe.

Če bi sprejeli logiko, da se lahko več okrajev poljubno združuje na sedežu enega samega, bi s tem razvodeneli pomen volilnega okraja kot takega. Logično vprašanje pa je: kje je meja? Se lahko združi celotna volilna enota? Odgovor mora biti restriktiven: dokler zakon zahteva kraj volitev v volilnem okraju, je vsako odstopanje kršitev zakona.

Sistemska neenakopravnost: okraji in preferenčni glas

Vprašanje Stožic je le izoliran procesni simptom globlje ustavne anomalije. Slovenija je leta 2026 ponovno volila po sistemu, ki krši načelo »en človek, en glas«. Razlike med okraji (npr. Ljubljana Vič-Rudnik 1 z 26.000 volivci, proti Moste-Polje 2 s 14.000 volivci) pomenijo, da je teža glasu v manjšem okraju skoraj dvakrat večja. To je v neposrednem nasprotju z odločbo Ustavnega sodišča RS, št. U-I-32/15.

Ob tem volilni sistem še naprej onemogoča odločilen vpliv volivca. Zaradi odsotnosti preferenčnega glasu volivci nimajo neposrednega vpliva na to, kateri kandidat bo izvoljen, kar krši 80. člen Ustave RS. S profesorji dr. Ribičičem, dr. Toplakom in ddr. Jakličem (slednji tudi v ločenem mnenju v vlogi sodnika ustavnega sodišča)[4] smo večkrat javno opozorili na zahtevo ustave, da imajo volivci odločilen vpliv na izbiro kandidatov, kar sedanji sistem okrajev z enim kandidatom onemogoča.

Tabela: Primerjava teže volilnega glasu v izbranih okrajih (2026)

Sklep: razmerje v moči glasu med skrajnima okrajema ostaja skoraj 1:2, kar neposredno spodkopava ustavno načelo enakopravnosti.

Pravna sredstva in njihova (ne)učinkovitost

Nasprotniki stožiškega združevanja okrajev so pred volitvami uporabili ugovore na OVK, ki pa so bili zavrnjeni. Tudi po volitvah so jim na voljo pravna sredstva: pritožba na Državni zbor RS (o njej bi odločala mandatno-volilna komisija pred potrjevanjem mandatov); pritožba na Ustavno sodišče RS (vsak kandidat ali lista bi lahko po potrditvi mandatov v Državnem zboru sprožil ustavni spor). Vendar je ključna ovira dokazno breme (kot je pojasnil že kolega dr. Zagorc). Namreč, ne bo dovolj dokazati formalne nezakonitosti (da so bila volišča v Stožicah nezakonita – in to ne more biti sporno), dokazati bo treba vzročno zvezo: da bi bil izid volitev dovolj verjetno lahko drugačen, če te nepravilnosti ne bi bilo.[5] To je v praksi zelo težko dokazati, kar pomeni, da so pravna sredstva za sanacijo takih sistemskih napak predvidljivo neučinkovita. To nikakor ne pomeni, da je tako dobro ali prav, samo tako pač je, v prizmi odločanja sodišč. Presenečenja so teoretična možnost. In če bi o epilogu te pravne nevzdržnosti odločal sam, sebe ne bi presenetil: zavzemal bi se za razveljavitev glasovanja in za odpravo nezakonitosti.[6]

Sklepna ocena: kako iz te pravne zagate pred sestavljanjem vlade?

Slovenija se, kar zadeva volilni sistem in proceduro, nahaja v stanju »pravne anomije«. Volilni proces leta 2026 ustavno ni brezhiben, saj zakonodajalec zavestno vzdržuje protiustavno stanje neenakih volilnih okrajev, odsotnosti neposrednega vpliva volivcev na izbor kandidatov in še procesno nezakonitih predčasnih volišč.

Rešitev ustavne anomije zahteva tri korake:[7]

1. Sprememba zakonodaje. Edini in povsem čist izhod iz ustavne anomije bi bil sprejem popravkov ZVDZ (ukinitev okrajev in uvedba preferenčnega glasu), za kar pa je potrebna dvotretjinska večina, ki je ni. Stožiški eksperiment pa bi bil zadeva prenehanja, v bodoče.
2. Ustavnosodni aktivizem – doktrina stopnjevanja sankcij.[8] Če Državni zbor ne odpravi te anomalije, s tem tudi ne uresniči odločbe Ustavnega sodišča, lahko slednje v skrajnem primeru razveljavi rezultate volitev, ali pa s svojo odločbo neposredno določi pravila, ki imajo moč zakona.
3. Potrditev legitimnosti z »rezervo«: politični akterji bodo verjetno mandate potrdili, sodišča pa jih pri tem najverjetneje ne bodo ovirala, kljub formalnim nezakonitostim, predvsem zato, da preprečijo paralizo države in ustavno krizo. Vendar pa si vsakokratna oblast za takšno ignoranco ustavnih postulatov in narekov zasluži najmanj ostro kritiko o neodgovorni ustavnopravni nespodobnosti.

Brez korenite prenove sistema bodo vsake naslednje volitve le še stopnjevale krizo ustavne legitimnosti, ustavne substance in ustavne zavesti. Čas je, da se »ne-etika politike« umakne pravu in ustavni substanci.

Opombe:

[1] Zakon o volitvah v državni zbor (ZVDZ). Uradni list RS, št. 44/1992, 13/1993, 60/1995, 14/1996 – odl. US, 67/1997 – odl. US, 66/2000 – UZ80, 70/2000 – ZPolS-A, 11/2003 – skl. US, 11/2003 – odl. US, 73/2003 – odl. US, 78/2006, 54/2007 – odl. US, 35/2014 – odl.US, 23/2017, 29/2021, 12/2024.

[2] Argument, da lahko volivec v tem primeru glasuje tudi drugače, npr. po pošti ali na dan volitev, zgreši pravno bistvo zagate (izrazil ga je kolega dr. Saša Zagorc, v oddaji Odmevi, RTV SLO 1, 24. marca 2026).

[3] Prav tam.

[4] Sodnik ddr. Klemen Jaklič je k odločitvi večine v zadevi U-I-32/15 podal delno odklonilno in delno pritrdilno ločeno mnenje. O tem, da sodnikovim stališčem iz ločenega mnenja pritrjujem, sem že pisal. Prepričljivo je utemeljil oboje: da so sedanji volilni okraji, taki, kot so, protiustavni, in da je protiustavna tudi odsotnost preferenčnega glasu. Zaradi obeh razlogov je kršeno ustavno načelo demokratičnosti in oboje pomeni znaten, neposredni in omejevalni poseg v volilno pravico posameznih volivcev: v moč volilne pravice (ali v njen dejanski vpliv) in v ustavno načelo enakopravnosti volilnih glasov (ali v ustavno načelo en volivec – en glas). Stališča so utemeljena s prepričljivo argumentacijo in podprta s strokovno literaturo ter primerjalno analizo. Sodnik je predlagal tudi nekaj rešitev tega problema ustavnosti.

[5] To ni nič novega ali posebnega. V pravu je veliko podobnih primerov, ko obstoj formalne nezakonitosti ni dovolj za povzročitev negativne pravne posledice kot razloga formalne nezakonitosti. Omenil bom samo en primer, naplavljen z živim spominom na predvolilno polemiko, ne da bi šlo pri tem za neposredno povezavo. Snemalni posegi v zasebnost so lahko formalno nezakoniti, a če ni mogoče dokazati izmerljive škode, z njimi pred sodiščem ni kaj početi.

[6] Tudi v tem oziru pritrjujem dr. Marku Kambiču, ki je v problemu pravilno prepoznal razveljavljivo absolutno kršitev postopka. Glej Marko Kambič: Zakonitost volišč in pravna država – ko Državna volilna komisija postane zakonodajalec, v: Pravna praksa, št. 13/2026, str. 6–8. Med drugim tudi zapiše (in mu pritrjujem): »Osnovna praktična težava nastale situacije je dejstvo, da je zelo težko dokazovati, da je taka nezakonitost vplivala na izid glasovanja. Ravno zaradi prepričanja, da sama proti zakonitost ni dovolj, ampak je treba izkazati, da je imela posledice za volilni izid, jo je kolega Igor Kaučič, ki ga kot strokovnjaka za ustavno pravo zelo cenim, opredelil kot »formalno nezakonitost«. Kolega Saša Zagorc pa jo je zreduciral celo na »nepravilnost«. Prevladujoča interpretacija, ki je v teoriji in praksi še dosti bolj zapletena (morebitne nejasnosti glede pritožbenih postopkov, dokazovanje vzročne zveze itd.), je, enostavno rečeno, naslednja: nezakonitost sicer obstaja, vendar dokler pritožnik (oziroma vlagatelj ugovora) ne dokaže, da je dejansko pomembno vplivala na volitve, ni upoštevna oziroma ne bo imela pravnih posledic. Kam nas pripelje takšna logika? Če gremo ad extremum, je ZVDZ zgolj priporočilo, DVK pa sme po mili volji, kakor se ji trenutno zdi prav in pravično, urejati izvedbo volitev, če le take kršitve nimajo neposredno merljivih oziroma dokazljivih posledic.«

[7] O tem že v Andraž Teršek: O ustavnosti in ustavnopravnih možnostih glede volilne zakonodaje, v: IUS INFO, 25. december 2020. Tam, med drugim, tudi: »Ustavnopravno pravilo je ob primerih nespoštovanja ali neuresničitve odločbe ustavnega sodišča jasno in nedvoumno: če Državni zbor ne uresniči ustavnosodne odločbe, potem »s svojim ravnanjem krši zakonsko obveznost, določeno na podlagi 3. odstavka 161. člena Ustave in v 2. odstavku 48. člena ZUstS. Noben organ državne oblasti ne sme opuščati dejavnosti, ki jih mora opraviti znotraj svojega delokroga. S takšnim ravnanjem zakonodajalec krši načela pravne države (2. člen Ustave) in načelo delitve oblasti (2. odstavek 3. člena Ustave)« (iz odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-168/97)… Če Državni zbor ne bo prenesel vsebine ustavnosodne odločbe, ki zadeva volilno zakonodajo, v zakon o volitvah, Ustavno sodišče pa pred volitvami ne bo sprejelo še ene odločbe, v katero bo zapisalo točno tisto, kar bi zakonodajalec moral zapisati v volilno zakonodajo, teoretično lahko Ustavno sodišče tudi razveljavi volitve. Teoretična pojasnila o tej možnosti je mogoče najti tudi v ustavnosodni odločbi št. U-I-12/97 in priloženih ločenih mnenjih tedanjih ustavnih sodnic in sodnikov. Pa tudi v ločenih mnenjih k ustavnosodni odločbi št. U-I-163/99. … V polemiki nekdanjih ustavnih sodnic in sodnikov glede vprašanja, ali bi ustavno sodišče kadarkoli lahko razveljavilo volitve, če bi bile te izvedene po volilni zakonodaji, ki je DZ ne bi popravil v skladu z odločitvijo US, je tedanji sodnik US prof. dr. Peter Jambrek med drugim zapisal: » ... opisana situacija po svojem bistvu ni opredeljiva politično, ampak ustavnopravno - kot ustavna kriza, ki se lahko razreši samo s ponovno vzpostavitvijo spoštljivega odnosa do ustave. Kolikor se ustavna kriza ne razreši na ustavno urejen način in je torej prelomljen izvirni ustavni dogovor, ima posledično stanje pravne anomije ... zelo preprosto posledico: država bi bila degradirana na nižjo stopnjo kontinuuma, ki sega od predustavnega in psevdopravnega stanja do optimuma dejavne in pristne ustavne demokracije in pravne države.««

[8] Andraž Teršek: Vrnitev v ustavnopravno preteklost. Nova univerza, Nova Gorica 2020, str. 6–43 (poglavje »Doktrina o stopnjevanju sankcij ustavnega sodišča«). Prva objava Andraž Teršek: Ustavno sodišče in parlament: mehanizem »stopnjevanja sankcij«, v: Pravna praksa, št. 20/2000, str. I–XVI (priloga).