TFL Vsebine / Odločitve Ustavnega sodišča

Tretja poved drugega odstavka 3. člena Zakona o zdravstveni dejavnosti (Uradni list RS, št. 23/05 – uradno prečiščeno besedilo, 23/08, 14/13, 64/17, 73/19, 82/20 in 32/25), kolikor se nanaša na zdravstvene storitve, ki jih izvajajo koncesionarji v okviru koncesijske dejavnosti, ni v neskladju z Ustavo.

Izpodbijana ureditev onemogoča zdravstvenemu delavcu, da bi kot samostojni podjetnik opravljal storitve v mreži javne zdravstvene službe, zato posega v pravico do svobodne gospodarske pobude, ki je varovana v okviru prvega odstavka 74. člena Ustave. Ker izpodbijana ureditev posega v pravico do svobodne gospodarske pobude, na podlagi druge povedi drugega odstavka 74. člena Ustave pa se to pravico lahko omeji zaradi javne koristi, je treba po ustaljeni ustavnosodni presoji ugotoviti obstoj te javne koristi in ali je poseg skladen s splošnim načelom sorazmernosti (2. člen Ustave). S presojano ureditvijo se želi doseči, da bi zdravstvene storitve v javni mreži izvajali praviloma zdravstveni delavci v delovnem razmerju z delodajalcem, ker ta način dela omogoča najintenzivnejšo vključitev v delovni proces. Javna korist je zato v krepitvi sistema javne zdravstvene službe. Čeprav je prepoved opravljanja storitev v mreži javne zdravstvene službe za samostojne podjetnike sama po sebi znatna, je treba težo te prepovedi oceniti ob upoštevanju celotnega konteksta zadeve. Negativne posledice posega so bistveno manjše, ker izpodbijana ureditev samostojnim podjetnikom le zožuje potencialni trg storitev na način, da omejuje izvajanje tistih storitev, ki se izvajajo znotraj mreže javne zdravstvene službe, in svobodne gospodarske pobude ni mogoče razumeti tako, da bi posameznemu subjektu morala zagotavljati delo ali dejavnost oziroma želen tržni položaj. Poleg tega ni mogoče spregledati, da lahko zasebni zdravstveni delavci še vedno delajo v javni zdravstveni mreži, če pri tem nastopajo v tem svojstvu, torej kot zasebni zdravstveni delavci (ne kot samostojni podjetniki). Izpodbijana ureditev ima manj negativnih učinkov tudi zato, ker pridobivanje storitev na trgu že v osnovi povzroča večje tveganje za dostop do storitev v okviru javne zdravstvene mreže, saj gre za storitve, ki so odvisne (tudi) od tržnih razmer. Ker so koristi presojanega posega večje od negativnih posledic, izpodbijana ureditev ni v neskladju s prvim odstavkom 74. člena Ustave. Zasebni zdravstveni delavci so fizične osebe, ki niso registrirane kot samostojni podjetniki na podlagi Zakona o gospodarskih družbah. Zato v smislu tega zakona niso gospodarski subjekti in ne opravljajo gospodarskih dejavnosti, ne glede na opredelitev zdravstvenih storitev kot ekonomskih po pravu Evropske unije. Ureditev, ki velja drugače za zasebne zdravstvene delavce in za samostojne podjetnike, ki so sicer tudi zasebni zdravstveni delavci, vendar izvajajo gospodarske dejavnosti kot samostojni podjetniki, zato ne more biti v neskladju z načelom enakosti iz drugega odstavka 14. člena Ustave. Izpodbijana ureditev, ki omejuje dodatno delo zdravstvenemu delavcu oziroma določa pogoje za opravljanje dodatnega dela zunaj javne zdravstvene službe, s čimer v celoti prepoveduje določene oblike dela, posega v pravico do proste izbire zaposlitve, ki je varovana v okviru drugega odstavka 49. člena Ustave. Skupni cilj izpodbijane ureditve, ki omejuje dvojno prakso pri zdravstvenih delavcih, zaposlenih v javnih zavodih, je krepitev sistema javne zdravstvene službe. Ta cilj je ne le ustavno dopusten, temveč Ustava tudi nalaga zakonodajalcu, da ga aktivno zasleduje (prvi odstavek 51. člena Ustave), zato je izpodbijana ureditev za dosego tega cilja primerna. Čeprav so lahko možni učinki izpodbijane ureditve zelo različni, to še ne pomeni, da izpodbijana ureditev ni primerna. Ustavnosodna presoja se ne more nanašati na zapletena strokovna vprašanja in zakonodajalec ima prosto polje presoje, kadar gre za zadeve s področja zdravstvene politike. Vendar izpodbijana ureditev popolne prepovedi dodatnega dela zunaj mreže javne zdravstvene službe ni nujna, saj iz predložene dokumentacije ne izhaja, da želenega cilja ne bi bilo mogoče doseči enako učinkovito z drugimi blažjimi ukrepi, ki bi jih lahko uporabil delodajalec, in da so bile ustrezno pretehtane rešitve, ki bi lahko pomembno omilile togost izpodbijane ureditve. Prav tako že obstoječa pravna ureditev določa različne nadzorne postopke, ki lahko preprečijo primere, ko bi zdravstveni delavci opravljali dodatno delo na škodo javnih zavodov oziroma mreže javne zdravstvene službe. Ustavno sodišče je zato presodilo, da je izpodbijana ureditev v neskladju z drugim odstavkom 49. člena Ustave. Izraz zdravstveni tim je mogoče z ustaljenimi metodami razlage vsebinsko napolniti glede na konkretne okoliščine, zato načelo jasnosti in pomenske določljivosti predpisov (2. člen Ustave) ni kršeno. Iz ustavnosodne presoje izhaja, da določitev pogojev, ki jih mora izpolnjevati odgovorni nosilec zdravstvene dejavnosti, da lahko opravlja to delo, posega v pravico do proste izbire zaposlitve (drugi odstavek 49. člena Ustave). Določitev pogoja dodatnih upravljavskih izkušenj, ki jih mora pridobiti odgovorni nosilec zdravstvene dejavnosti, zasleduje ustavno dopusten cilj zagotavljanja kakovostnega in varnega zdravstvenega varstva vsem pacientom pod enakimi pogoji ter je za zasledovanje tega cilja tudi primerna. Ukrep je nujen, ker se čim višja raven kakovosti in varnosti zdravstvenega varstva ne more dosegati tako uspešno in v tolikšni meri, kot se lahko, če mora imeti odgovorni nosilec zdravstvene dejavnosti poleg zdravniških izkušenj tudi upravljavske. Prav tako je ukrep sorazmeren v ožjem smislu. Čeprav presojana ureditev posega v pravico do proste izbire zaposlitve, pretehtajo koristi zviševanja kakovosti zdravstvenega varstva, ki zadevajo zdravje vseh posameznikov. Te koristi imajo zelo veliko težo, saj je javno zdravje ena od najbolj osnovnih in ustavno varovanih vrednot (51. člen Ustave). Zato ukrep ni v neskladju s pravico do proste izbire zaposlitve. Določitev pogoja, v skladu s katerim mora biti odgovorni nosilec zdravstvene dejavnosti zaposlen pri izvajalcu zdravstvene dejavnosti najmanj osem ur tedensko, pomeni z vidika delodajalca, ki je gospodarski subjekt, način uresničevanja pravice do svobodne gospodarske pobude (prvi odstavek 74. člena Ustave). Ukrep obvezne minimalne zaposlitve odgovornega nosilca zdravstvene dejavnosti je razumen, ker je razumno pričakovati, da bo delo kvalitetnejše in učinkoviteje opravljeno, če bo odgovorni nosilec zdravstvene dejavnosti vsaj v določenem obsegu zaposlen pri izvajalcu zdravstvene dejavnosti, za organizacijo katere mora v skladu s svojimi nalogami skrbeti oziroma jo nadzorovati. Zato ukrep ni v neskladju s pravico do svobodne gospodarske pobude. Iz Ustave ne izhaja posebna zahteva, po kateri bi morali imeti koncesionarji pravico še naprej opravljati koncesijo ali jo prenašati, čeprav je prišlo do sprememb okoliščin, ki so del koncesijskega razmerja oziroma ki so upoštevne za to razmerje. Izraz dejanski lastnik je v zakonu opredeljen in zgolj uporaba nedoločnih pravnih pojmov ali dejstvo, da izpodbijana ureditev v praksi omogoča različne razlage, samo po sebi še ne pomeni kršitve načela jasnosti in pomenske določljivosti predpisov, če stopnja nedoločnosti ni previsoka. Ker je določitev dejanskega lastnika podatek, ki ga navede že sam ponudnik, ki želi pridobiti koncesijo, pri čemer so vsi pravni učinki oziroma posledice določitve dejanskega lastnika vnaprej jasni, stopnja nedoločnosti, ki bi morebiti povzročala ustavno nesprejemljivo pravno nepredvidljivost, ni previsoka. Zato načelo jasnosti in pomenske določljivosti predpisov ni kršeno. Pri primerjanju položaja izvajalcev koncesionirane zdravstvene dejavnosti in izvajalcev koncesionirane lekarniške dejavnosti je treba upoštevati, da se za razliko od zdravstvene dejavnosti lekarniška dejavnost lahko izvaja samo na podlagi pridobljene koncesije. Če je pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti (in zakonitosti) predpisa očitno neutemeljena, jo Ustavno sodišče zavrne. Pobuda, ki ne vsebuje razlogov neskladnosti z Ustavo ali zakonom, se zavrže kot nepopolna. Pobudnik nima pravnega interesa, če ne izkaže, da izpodbijana določba neposredno posega v njegov pravni položaj. Izpodbijana ureditev, ki omejuje porabo morebitnih presežkov prihodkov nad odhodki koncesionarjev za opravljanje in razvoj zdravstvene dejavnosti, posega v pravico do svobodne gospodarske pobude iz prvega odstavka 74. člena Ustave. Ker izpodbijana ureditev posega v pravico do svobodne gospodarske pobude, je treba presoditi, ali zanjo obstaja javna korist in ali je poseg v skladu s splošnim načelom sorazmernosti iz 2. člena Ustave. V skladu z ustaljeno ustavnosodno presojo se pri tem tehta, ali je teža posledic omejitve pravice do svobodne gospodarske pobude sorazmerna koristim, ki bodo zaradi te omejitve nastale. Javna korist izpodbijane ureditve je v zagotavljanju namenske porabe javnih sredstev oziroma v ohranjanju javnih finančnih sredstev znotraj zdravstvene dejavnosti, kar prispeva k varovanju pravice vsakogar do zdravstvenega varstva iz prvega odstavka 51. člena Ustave. Negativen vpliv izpodbijane ureditve na podjetniško svobodo in motiviranost koncesionarjev za izvajanje koncesij zmanjšuje dejstvo, da iz pojasnil zakonodajalca izhaja, da je izpodbijano ureditev mogoče razlagati glede na konkretne okoliščine posameznih primerov, da poraba finančnih sredstev v povezavi z zdravstveno dejavnostjo prispeva k finančni stabilnosti koncesionarjev, da imajo koncesionarji različne možnosti za urejanje lastne organizacije in da delovanje na podlagi koncesijske pogodbe, ki jo sklene koncesionar, že po naravi stvari ni enako prostemu delovanju na trgu. Na drugi strani je treba upoštevati pozitivne učinke izpodbijane ureditve, ki jih daje spodbujanje k namenski porabi javnih sredstev oziroma k finančnim vlaganjem v zdravstveno dejavnost, s čimer se zagotavlja finančna stabilnost zdravstva in kar prispeva k boljši dostopnosti zdravstvenih storitev. Poraba presežkov za namene, ki v nobenem pogledu nimajo nobene povezave z zdravstveno dejavnostjo, tovrstnih učinkov ne more dosegati. Glede na pomen ustavno zagotovljene pravice do zdravstvenega varstva je treba dati tem učinkom posebno težo. Presojani poseg glede na navedeno ne presega teže javne koristi na področju javnega zdravja, zato izpodbijana ureditev ni v neskladju s pravico do svobodne gospodarske pobude. Ustavnosodna presoja se ne more nanašati na vprašanja zdravstvene politike in na zapletena strokovna vprašanja sama po sebi. V tovrstnih primerih je treba upoštevati tudi prosto polje presoje zakonodajalca, ki mora spremljati dejanske in pravne okoliščine v zdravstvu, jih po potrebi ustrezno prilagajati ter pri tem usklajevati različne interese.