Odločba U-I-106/26

2026-01-1975

Odločba U-I-106/26

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo Konfederacije sindikatov javnega sektorja Slovenije, Ljubljana, in Branimirja Štruklja, Ljubljana, ki ju oba zastopa Odvetniška pisarna Ščernjavič, d. o. o., Domžale, na seji 24. julija 2026

odločilo:

Sklep o nedopustnosti razpisa zakonodajnega referenduma o Zakonu o interventnih ukrepih za razvoj Slovenije (ZIURS, EPA 15-X) (Uradni list RS, št. 771/26) se razveljavi.

Predlagatelja primarno zatrjujeta, da je zakonodajalec v Zakonu o interventnih ukrepih za razvoj Slovenije (EPA 15-X) (v nadaljevanju ZIURS) združil več vsebinsko različnih ureditev, med katerimi bi nekatere lahko sodile med izjeme iz drugega odstavka 90. člena Ustave, druge pa ne. Kot slednje navajata spremembe in dopolnitve Zakona o delovnih razmerjih (Uradni list RS, št. 21/13, 78/13 – popr., 52/16, 81/19, 15/22 in 114/23 – v nadaljevanju ZDR-1), Zakona o zdravstveni dejavnosti (Uradni list RS, št. 23/05 – uradno prečiščeno besedilo, 23/08, 14/13, 64/17, 73/19, 82/20 in 32/25 – v nadaljevanju ZZDej), Zakona o dodatnih interventnih ukrepih na področju zdravstva (Uradni list RS, št. 111/25, 34/26 in 37/26 – popr. – v nadaljevanju ZDIUPZ) in Zakona o zdravstvenem varstvu in zdravstvenem zavarovanju (Uradni list RS, št. 72/06 – uradno prečiščeno besedilo, 91/07, 76/08, 87/11, 91/13, 36/19, 51/21, 159/21, 15/22, 43/22 in 78/23 – v nadaljevanju ZZVZZ) ter začasne ukrepe na področju uporabe Zakona o gostinstvu (Uradni list RS, št. 77/25 – v nadaljevanju ZGos-1) in na področju uporabe ZZDej. Poudarjata, da je bil zakonodajalec na ustavno spornost takega združevanja vsebin v zakonodajnem postopku izrecno opozorjen v mnenjih Zakonodajno-pravne službe Državnega zbora (v nadaljevanju ZPS) o predlogu ZIURS in predlogu Sklepa o nedopustnosti razpisa zakonodajnega referenduma o Zakonu o interventnih ukrepih za razvoj Slovenije (ZIURS, EPA 15-X) (v nadaljevanju Sklep) ter da iz zakonodajnega gradiva in izpodbijanega sklepa izhaja, da se je tega problema (dobro) zavedal. Menita, da je Državni zbor s tem zlorabil svojo zakonodajno pristojnost in ustavni institut prepovedi referendumskega odločanja, ker je v zakon, ki sicer ne more biti predmet referenduma, vključil tudi vsebine, ki z razlogi za nedopustnost zakonodajnega referenduma niso povezane, zgolj zato, da bi se izognil referendumskemu odločanju o teh vprašanjih, kar naj bi že samo zase pomenilo, da izpodbijani sklep ni v skladu z Ustavo in ga je treba razveljaviti.

Podredno predlagatelja zatrjujeta, da ZIURS ni zakon iz druge alineje drugega odstavka 90. člena Ustave (davčni zakoni), ker posamezne novele zakonov, ki so del ZIURS in urejajo davke oziroma prispevke, te problematike ne urejajo celovito (tj. ne le v enem oziroma nekaj členih znotraj nedavčne vsebine) in ker odložitev uveljavitve ZIURS zaradi referenduma ali zavrnitev ZIURS na referendumu niti hipotetično ne bi ogrožali finančne stabilnosti države (kar naj bi bil namen prepovedi referenduma iz druge alineje drugega odstavka 90. člena Ustave). Nasprotno menita, da bi bila finančna stabilnost države lahko ogrožena prav v primeru, če bo oziroma bi ZIURS začel veljati. Predlagatelja dalje zatrjujeta, da ZIURS prav tako ni zakon iz četrte alineje drugega odstavka 90. člena Ustave (zakon, ki odpravlja protiustavnost na področju človekovih pravic in temeljnih svoboščin), ker naj ne bi odpravljal protiustavnega stanja, ki ga je Ustavno sodišče ugotovilo v odločbah št. U-I-194/17 z dne 15. 11. 2018 (Uradni list RS, št. 1/19, in OdlUS XXIII, 14) in št. U-I-59/18 z dne 8. 9. 2022 (Uradni list RS, št. 132/22, in OdlUS XXVII, 20) ter v delni odločbi št. U-I-79/25 z dne 11. 12. 2025 (Uradni list RS, št. 112/25), temveč naj bi celo odpravljal nekatere zakonske določbe, za katere je Ustavno sodišče v preteklosti ugotovilo, da so skladne z Ustavo. Poleg tega naj bi ZIURS posegal še v določbe ZZDej in drugih zakonov, glede katerih Ustavno sodišče ni ugotovilo protiustavnosti in ki niso neposredno povezane z ureditvijo, ki se uvaja s 27., 28. ali 33. členom ZIURS.

Predlagatelja menita, da bi tudi v primeru, če bi opravili tehtanje med na eni strani ustavno (človekovo) pravico do referenduma in na drugi strani drugimi ustavnimi vrednotami, ki jih varujejo določbe ZIURS in glede katerih bi bil referendum na podlagi drugega odstavka 90. člena Ustave morda lahko izključen, pravica do referenduma v okoliščinah konkretnega primera prevladala nad vrednotami fiskalne stabilnosti, ki je v obravnavanem primeru zgolj navidezen cilj, oziroma odprave protiustavne zakonske ureditve, ki v konkretnem primeru pomeni zgolj res minimalen del vsebine nove zakonske ureditve.

Državni zbor zavrača očitek, da je združitev zakonov z različnimi vsebinami služila izogibanju referendumskemu odločanju. Navaja, da iz zakonodajnega gradiva ne izhaja, da bi zakonodajalec tako ravnal z namenom, da se o teh vprašanjih ne bi moglo odločati na referendumu, s čimer bi zlorabil svojo zakonodajno funkcijo. Pojasnjuje, da je pri sprejetju ZIURS ravnal v skladu z ustaljeno parlamentarno prakso in z uporabo t. i. omnibus zakonodajne tehnike hkrati uredil več novel zakonov. Uporaba navedene zakonodajne tehnike je po njegovem mnenju v Državnem zboru pogosta in ustaljena. V zvezi s tem opozarja na odločbo št. U-I-371/22 z dne 2. 4. 2025 (Uradni list RS, št. 34/25), v kateri Ustavno sodišče ni navedlo, da bi bilo združevanje vsebin v izpodbijanem zakonu sporno z vidika drugega odstavka 90. člena Ustave, temveč zgolj, da izbira načina noveliranja zakonske ureditve sama po sebi ni predmet ustavnega urejanja in načeloma spada v polje proste presoje zakonodajalca, razen če bi bila zaradi nje kršena kakšna ustavna določba, zlasti načelo jasnosti in pomenske določljivosti ter načelo pravne varnosti, ki izhajata iz načela pravne države (2. člen Ustave). Državni zbor dodaja, da okoliščina, da je bil zakonodajalec tudi v postopku sprejemanja ZIURS opozorjen na spornost združevanja različnih vsebin z vidika 90. člena Ustave, še ne pomeni, da je različne vsebine vključil v ZIURS z namenom preprečiti referendum o posameznih vsebinah. Namen zakonodajalca je bil po navedbah Državnega zbora povsem drugačen, in sicer nujen odziv na nekatere škodljive zakonske ukrepe IX. mandata Državnega zbora. Glede zatrjevane zlorabe pravice Državni zbor opozarja na ločeno pritrdilno mnenje sodnika Zobca k sklepu Ustavnega sodišča št. U-I-85/16, Up-398/16 z dne 14. 7. 2016 (Uradni list RS, št. 52/16, in OdlUS XXI, 26), v katerem je sodnik zavzel stališče, da mora biti zloraba jasna in očitna. Glede pojma očitnosti se sklicuje na sklep Ustavnega sodišča št. Up-62/96 z dne 11. 4. 1996 (OdlUS V, 68), v katerem je Ustavno sodišče navedlo, da "očiten" pomeni takšen, ki ga ni mogoče ovreči ali omajati niti po vsestranskem preizkusu, ker vse okoliščine, zdrava pamet in vse izkušnje, brez dokazovanja in brez možnosti nasprotnega utemeljevanja izključujejo vsako možnost drugačnega sklepa. Državni zbor meni, da v primeru ZIURS takšne očitnosti zlorabe pravice oziroma zlorabe zakonodajne pristojnosti ni.

Državni zbor nasprotuje tudi navedbam predlagateljev, da ZIURS ne vsebuje ureditev, glede katerih bi bil referendum izključen po drugi alineji drugega odstavka 90. člena Ustave. Navaja, da je pri presoji, ali zakon spada med zakone iz navedene ustavne določbe, odločilna njegova vsebina in ne zakonodajno-tehnična oblika. Dejstvo, da so posamezne ureditve sprejete v obliki novel posameznih določb že obstoječih zakonov, po njegovem mnenju ne pomeni, da ne gre za ureditev davkov ali drugih obveznih dajatev v smislu druge alineje drugega odstavka 90. člena Ustave. Materialne določbe novel po njihovi uveljavitvi namreč postanejo sestavni del osnovnega (sistemskega) zakona in z njim tvorijo normativno celoto.

Državni zbor pojasnjuje, da ZIURS vsebuje spremembe in dopolnitve zakonov, ki davke urejajo bodisi celovito¹ bodisi delno,² ter posega v bistvene elemente posameznih davčnih obveznosti. Poleg tega izvirno ureja začasni ukrep na področju davka na dodano vrednost za omilitev dviga cen energentov, s katerim prav tako ureja bistvene elemente davčnih obveznosti. Državni zbor navaja še, da ZIURS posega v posamezne določbe dveh sistemskih zakonov, ki celovito urejata posamezni področji socialne varnosti, in sicer Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (Uradni list RS, št. 48/22 – uradno prečiščeno besedilo, 133/23 in 90/25 – v nadaljevanju ZPIZ-2) in Zakona o dolgotrajni oskrbi (Uradni list RS, št. 84/23, 112/24 in 44/25 – v nadaljevanju ZDOsk-1), pri čemer te določbe vsebujejo tudi elemente obveznih dajatev. Posamezne ureditve prispevkov oziroma drugih obveznih dajatev zato pomenijo sestavni del širših sistemskih ureditev navedenih področij. Poleg tega ZIURS posega tudi v Zakon o prispevkih za socialno varnost (Uradni list RS, št. 5/96, 34/96, 3/98, 81/2000 in 97/01 – v nadaljevanju ZPSV), ki je v celoti namenjen ureditvi prispevkov za socialno varnost kot obveznih dajatev.

Državni zbor meni, da bi bila uvedba obveznega dodatnega merila pri presoji nedopustnosti zakonodajnega referenduma po drugi alineji drugega odstavka 90. člena Ustave, in sicer merila, po katerem bi bil referendum nedopusten le, če bi bila neposredno ogrožena finančna stabilnost države oziroma bi bilo zaradi izvedbe referenduma onemogočeno stabilno financiranje državnega proračuna, pravno sporna. Opozarja, da za tako merilo ni izrecne podlage niti v besedilu druge alineje drugega odstavka 90. člena Ustave niti ni druge podlage za način njegovega ugotavljanja. Po mnenju Državnega zbora gre za tako pomembno merilo, da bi ga moral ustavodajalec, če bi želel, da je sestavni del druge alineje drugega odstavka 90. člena Ustave, izrecno vključiti v besedilo te ustavne določbe. Ob tem Državni zbor opozarja, da je bila takšna rešitev sprva sicer predlagana, vendar je bila nato zaradi nedorečenosti besedila, ki bi povzročala težave pri izvajanju, opuščena. Državni zbor nadalje opozarja, da bi bili, če bi moral zakonodajalec pri presoji nedopustnosti referenduma o davkih obvezno uporabiti navedeno dodatno merilo, dopustni vsi referendumi, ki v razumni meri zvišujejo ali znižujejo, uvajajo ali ukinjajo davke, carine ali druge obvezne dajatve. To bi po njegovem mnenju bistveno vplivalo na zakonodajno pristojnost Državnega zbora in na fiskalno suverenost države, saj bi bilo treba pri vsakem zakonu, ki ureja davke, carine ali druge obvezne dajatve, dodatno ugotavljati njegove konkretne javnofinančne učinke ter presojati, ali ti dosegajo prag neposredne ogroženosti finančne stabilnosti države. Takšna razlaga bi objektivno določeno ustavno kategorijo zakonov, ki so izključeni iz referendumskega odločanja, spremenila v negotovo in vselej odprto presojo ekonomskih posledic posameznega zakona, kar bi bilo po mnenju Državnega zbora v nasprotju z namenom ustavodajalca. Nazadnje Državni zbor opozarja, da je zagotovljeno predhodno (a priori) ustavnosodno varstvo in da zakon do odločitve Ustavnega sodišča ne velja. Zato meni, da bi lahko že sam referendumski postopek oziroma z njim povezano zadržanje uveljavitve zakona, zlasti ob začetku proračunskega leta, ogrozila stabilnost financiranja državnega proračuna in drugih blagajn javnega financiranja.

Glede navedb predlagateljev, da ZIURS ne odpravlja protiustavnega stanja, ki bi ga ugotovilo Ustavno sodišče, temveč celo odpravlja nekatere zakonske določbe, za katere je Ustavno sodišče v preteklosti že ugotovilo, da so skladne z Ustavo, Državni zbor navaja, da se s 33. členom ZIURS 53.b člen ZZDej spreminja tako, da odpravlja protiustaven poseg v pravico zdravstvenega delavca do proste izbire zaposlitve, ki ga je Ustavno sodišče ugotovilo z delno odločbo št. U-I-79/25 z dne 11. 12. 2025. Pojasnjuje, da je s spremenjeno ureditvijo prvega odstavka 53.b člena ZZDej povezana tudi ureditev izdaje soglasij. Poudarja, da vse spremembe in dopolnitve ZZDej, ki se urejajo z ZIURS, temeljijo na skupnem cilju zagotovitve učinkovitega, dostopnega in sodobnega javnega zdravstvenega sistema, ki v celoti izkoristi vse razpoložljive kadrovske, organizacijske in infrastrukturne zmogljivosti. Navaja, da so s tem ciljem in s tem tudi s 33. členom ZIURS, ki odpravlja ugotovljeno protiustavnost v 53.b členu ZZDej, povezane tudi vsebine, ki se urejajo v 27., 28., 29., 31., 32. in 34. členu ZIURS. Državni zbor priznava, da navedene določbe sicer presegajo golo odpravo ugotovljene protiustavnosti in da v tem delu ne gre za neposredno odpravo ugotovljenih protiustavnosti. Meni pa, da je z njimi uredil nekatera vprašanja, ki so z ugotovljenimi protiustavnostmi neločljivo povezana. Glede 30. člena ZIURS poudarja, da gre za manj pomembna oziroma stranska vprašanja pri urejanju zdravstvene dejavnosti oziroma da je ta določba zgolj "pritiklina" ključnih vsebinskih vprašanj, ki jih ZIURS ureja v delu, v katerem spreminja in dopolnjuje določbe ZZDej. V zvezi z navedbo predlagateljev, da ZIURS celo odpravlja nekatere zakonske določbe, za katere je Ustavno sodišče v preteklosti že ugotovilo, da so skladne z Ustavo, Državni zbor odgovarja, da odločitev Ustavnega sodišča, da je določena ureditev skladna z Ustavo, ne pomeni, da zakonodajalec vprašanj, ki jih je Ustavno sodišče presojalo, ne bi mogel urediti tudi drugače.

Državni zbor meni, da zakonodajalec pri odločanju o nedopustnosti zakonodajnega referenduma ne sme (in ne more) tehtati vrednot iz drugega odstavka 90. člena Ustave, ker jih je že tehtal in zavaroval ustavodajalec. Meni, da enako velja tudi za Ustavno sodišče. Tudi če bi Ustavno sodišče štelo, da je treba v ZIURS vendarle opraviti tehtanje vrednot in abstracto, Državni zbor meni, da druga alineja drugega odstavka 90. člena Ustave varuje fiskalno suverenost, ki je del suverenosti države ter njenega obstoja in delovanja, zato ta vrednota po njegovi oceni pretehta nad drugimi ustavnimi vrednotami. Glede odprave protiustavne ureditve pa poudarja, da je ustavna demokracija ena najvišjih ustavnih vrednot, zato o odpravi protiustavnosti ni dopustno odločati na referendumu. Meni, da zato določbe ZIURS, ki se nanašajo na drugo in četrto alinejo drugega odstavka 90. člena Ustave, po teži varovanih ustavnih vrednot pretehtajo nad drugimi vsebinami zakona. Če pa bi Ustavno sodišče štelo, da je treba vsebine ZIURS tehtati in concreto, Državni zbor meni, da vsebine iz drugega odstavka 90. člena Ustave pomenijo bistvene in pretežne vsebine ZIURS. Glede na navedeno meni, da je zahteva neutemeljena.

Vlada poudarja, da mora ob nevarnosti finančne ogroženosti države ukrepati preventivno, saj je njena ključna naloga zagotavljanje stabilnosti javnih financ in nemotenega delovanja države. Meni, da bi odlašanje z uveljavitvijo ZIURS ali njegova zavrnitev na referendumu povzročila večjo škodo kot morebitni negativni učinki posameznih ukrepov. Navaja, da se ZIURS osredinja na pomembne izzive gospodarstva, zmanjšuje obremenitve gospodarstva in prebivalstva, spodbuja investicije ter dolgoročno prispeva k višjim javnofinančnim prihodkom. Ob tem poudarja tudi pomen davčne politike kot instrumenta gospodarskega razvoja, socialne pravičnosti in odzivanja na interventne razmere.

Vlada nadalje poudarja, da ZIURS odpravlja protiustavnost na področju človekovih pravic in temeljnih svoboščin ter drugo protiustavnost, ki jo je Ustavno sodišče ugotovilo z delno odločbo št. U-I-79/25 z dne 11. 12. 2025, in sicer tako, da črta prvo in drugo poved prvega odstavka 53.b člena ZZDej. Navaja, da se na ta način vzpostavlja pravno stanje, kakršno je veljalo pred Zakonom o spremembah in dopolnitvah Zakona o zdravstveni dejavnosti (Uradni list RS, št. 32/25 – v nadaljevanju ZZDej-N), ki je bil vir ugotovljene protiustavnosti, ter ponovno vzpostavlja ustavno skladno ravnotežje med javnim interesom po stabilnosti javne zdravstvene mreže in ustavnimi pravicami zdravstvenih delavcev. Meni, da ZIURS s tem ne ustvarja novega režima, temveč zgolj odpravlja ureditev, ki je bila ugotovljena za protiustavno. Opozarja tudi, da je Ustavno sodišče že v odločbah št. U-I-59/18 in št. U-I-194/17 sprejelo stališče, da zakonodajalec ne sme določati obveznega prenosa presežka prihodkov koncesionarjev, ker to presega dopustno ureditev koncesijskega razmerja in pomeni nedopusten poseg v ustavne pravice. Vlada navaja, da ZIURS s tem namenom v 3. členu črta novo ureditev presežka, ki jo je uvedel ZZDej-N, ter ponovno vzpostavlja ureditev, ki je skladna z navedenima odločbama Ustavnega sodišča.

Glede uporabe t. i. omnibus tehnike Vlada navaja, da je ta dopustna le ob vsebinski enotnosti, neločljivi povezanosti posameznih rešitev in potrebi po njihovi hkratni uveljavitvi, saj lahko v nasprotnem primeru povzroči ustavnopravne težave, zlasti pri referendumskem odločanju.

Predlagatelja vztrajata pri navedbah, ki sta jih podala v zahtevi. Glede mnenja Vlade dodatno navajata, da Vlada kot nepredlagateljica ZlURS ne more utemeljevati njegove nujnosti s svojimi ustavnimi in zakonskimi pristojnostmi, zaradi česar so njena stališča o zagotavljanju finančne stabilnosti in preventivnem ukrepanju neupoštevna. Dalje navajata, da pri presoji dopustnosti referenduma ni upoštevno tehtanje posledic zadržanja uveljavitve zakona oziroma njegove morebitne zavrnitve na referendumu, saj je zakonodajalec že z zakonsko ureditvijo predvidel suspenzivni učinek referendumskega postopka. Menita tudi, da Vlada ni izkazala dejanske ogroženosti javnofinančne stabilnosti. Navajata, da Vlada nujnost ukrepov utemeljuje predvsem z njihovimi dolgoročnimi učinki, medtem ko naj bi ZlURS kratkoročno zmanjševal javnofinančne prihodke, pri čemer se sklicujeta na mnenja Zavoda za pokojninsko in invalidsko zavarovanje Slovenije (ZPIZ), Zavoda za zdravstveno zavarovanje Slovenije (v nadaljevanju ZZZS) in Fiskalnega sveta ter priporočilo Sveta Evropske unije o ekonomski, socialni, strukturni in proračunski politiki ter politiki zaposlovanja Slovenije (SWD(2026) 224 final). Nadalje zatrjujeta, da sklicevanje Vlade na razvojne, socialne in druge cilje davčne politike pomeni argument v prid dopustnosti referenduma. Navajata tudi, da je ZlURS nastal kot program političnih strank in da bi morali imeti volivci možnost o takšni politični usmeritvi odločati na referendumu. Nasprotujeta uporabi t. i. omnibus zakonodajne tehnike in menita, da je zakonodajalec v enem zakonu združil vsebine, glede katerih bi referendum lahko bil izključen, z vsebinami, glede katerih je referendum dopusten, čeprav bi jih lahko uredil ločeno. Po njunem mnenju mora zato zakonodajalec prevzeti "tveganje", da bo referendum, če bo predlagan, dopusten o zakonu kot celoti. Nazadnje navajata še, da ZlURS ne odpravlja protiustavnosti na področju človekovih pravic, ker je bilo protiustavno stanje, ugotovljeno z delno odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-79/25 z dne 11. 12. 2025, že odpravljeno z načinom izvršitve te odločbe. Glede ureditve izplačila presežka prihodkov nad odhodki pri koncesionarjih pa navajata, da je Ustavno sodišče z odločbo št. U-I-79/25 z dne 18. 6. 2026 že odločilo, da veljavna ureditev ni v neskladju z Ustavo, zato tudi v tem delu ZlURS ne more odpravljati protiustavnosti.

Glede mnenja Državnega zbora predlagatelja najprej opozarjata, da je ZPS v svojih predhodnih mnenjih zavzemala drugačna stališča kot v mnenju, ki ga je predložila Ustavnemu sodišču. Navajata, da je zakonodajalec z združitvijo vsebinsko različnih ureditev v enem zakonu kljub opozorilom o ustavni spornosti z vidika pravice do referenduma zlorabil zakonodajno pristojnost in institut prepovedi referendumskega odločanja, saj bi posamezne ukrepe lahko uredil v ločenih zakonih oziroma novelah. Menita tudi, da sklicevanje Državnega zbora na odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-371/22 ni utemeljeno, ker se v navedeni zadevi vprašanje dopustnosti referenduma ni postavilo. Dalje vztrajata, da ZlURS ni zakon o davkih, carinah ali drugih obveznih dajatvah v smislu druge alineje drugega odstavka 90. člena Ustave. Navajata, da je treba navedeno ustavno določbo razlagati ob upoštevanju njenega namena, razvidnega iz ustavodajnega gradiva, po katerem je izključitev referenduma namenjena zagotovitvi temeljnih finančnih podlag za delovanje države in preprečitvi neposredne ogroženosti njene finančne stabilnosti. V zvezi s tem navajata, da bi moral Državni zbor utemeljiti učinek zakona na finančno stabilnost države in izkazati, da bi lahko odložitev njegove uveljavitve oziroma zavrnitev na referendumu neposredno ogrozila finančno stabilnost države, Ustavno sodišče pa bi moralo presoditi, ali je to izkazano z zadostno stopnjo verjetnosti. Nadalje vztrajata, da ZlURS ne odpravlja protiustavnosti na področju človekovih pravic v smislu četrte alineje drugega odstavka 90. člena Ustave, saj je bilo protiustavno stanje že odpravljeno z načinom izvršitve delne odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-79/25 z dne 11. 12. 2025. Nazadnje pojasnjujeta, da sta stališče o tehtanju med pravico do referenduma in ustavnimi vrednotami iz drugega odstavka 90. člena Ustave podala le podredno, za primer, če bi Ustavno sodišče presodilo, da ZlURS vsebuje tudi vsebine iz druge oziroma četrte alineje drugega odstavka 90. člena Ustave. Po njunem mnenju pa v primeru zakona, ki vsebuje tudi vsebine, glede katerih je referendum nedvomno dopusten, do takšnega tehtanja ne bi smelo priti, saj bi to omogočilo izigravanje ustavne pravice do referenduma z izbiro zakonodajne tehnike. Predlagatelja predlagata, naj Ustavno sodišče izpodbijani sklep razveljavi.

Po Ustavi ima v Republiki Sloveniji oblast ljudstvo, ki jo uresničuje neposredno in z volitvami, po načelu delitve oblasti (drugi odstavek 3. člena Ustave). Oblast se neposredno izvršuje v znanih oblikah t. i. neposredne demokracije, med katere spada tudi zakonodajni referendum. Z vidika delovanja državne oblasti zakonodajni referendum pomeni način sodelovanja ljudstva pri sprejemanju zakonov kot najpomembnejših pravnih in političnih odločitev, ki so sicer v pristojnosti zakonodajnega predstavniškega telesa.³ V tem primeru se ob Državnem zboru kot zakonodajalec pojavi tudi ljudstvo.

Ustava v 90. členu predvideva zakonodajni referendum kot naknadni zavrnitveni referendum o zakonu, ki ga je Državni zbor že sprejel. V zvezi z izvrševanjem referenduma državljanom (volivcem) zagotavlja dve pravici: najprej pravico 40.000 volivcev, da zahtevajo razpis referenduma (prvi odstavek 90. člena Ustave), nato pa še pravico glasovati na referendumu (tretji odstavek 90. člena Ustave). Podrobnejšo ureditev načina izvrševanja zakonodajnega referenduma Ustava prepušča zakonski ureditvi (peti odstavek 90. člena Ustave).⁴ Zakon o referendumu in o ljudski iniciativi (Uradni list RS, št. 26/07 – uradno prečiščeno besedilo, 52/20 in 30/24 – v nadaljevanju ZRLI) ureja dva različna postopka odločanja Državnega zbora o nedopustnosti referenduma in prav tako dva različna postopka ustavnosodne kontrole te odločitve. Člen 21 ZRLI ureja postopek glede zakonov iz druge do četrte alineje drugega odstavka 90. člena Ustave, 21.a člen ZRLI pa postopek glede zakonov iz prve alineje drugega odstavka 90. člena Ustave. V postopku po 21.a členu ZRLI Ustavno sodišče presoja zakon, ki je že začel veljati, v postopku po 21. členu ZRLI pa sklep Državnega zbora, s katerim je ta prepovedal referendum o zakonu, katerega uveljavitev je s tem odložena.

Na podlagi 21. člena ZRLI Državni zbor, če oceni, da gre za zakon iz druge do četrte alineje drugega odstavka 90. člena Ustave, v štirinajstih dneh po vložitvi referendumske pobude sprejme sklep, s katerim ugotovi, da referenduma ni dopustno razpisati, in ga objavi v Uradnem listu Republike Slovenije. Pobudnik lahko v petnajstih dneh od objave tega sklepa zahteva, naj Ustavno sodišče preizkusi njegovo ustavnost. Ustavno sodišče odloči o zahtevi v tridesetih dneh. Drugače kot v postopku po 21.a členu ZRLI, v katerem Ustavno sodišče svojo pristojnost ustavnosodnega varstva referenduma izvršuje v postopku za oceno ustavnosti zakona, ki je že bil uveljavljen, je v postopku po 21. členu ZRLI predmet presoje sklep Državnega zbora, da referenduma ni dopustno razpisati, ustavnosodno varstvo referenduma pa je zagotovljeno še pred uveljavitvijo zakona.⁵ Če Ustavno sodišče ugotovi, da je sklep Državnega zbora o nedopustnosti referenduma v neskladju z Ustavo, ga razveljavi, postopek referenduma o zakonu pa se po objavi odločitve Ustavnega sodišča nadaljuje.⁶ Gre za posebna postopkovna pravila, ki so lex specialis v razmerju do splošne ureditve postopka presoje ustavnosti zakona v Zakonu o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 23/20, 92/21 in 22/25 – v nadaljevanju ZUstS). Glede vprašanj, ki z ZRLI niso posebej urejena, veljajo splošna pravila, ki jih predvidevata Ustava in ZUstS.

Drugi odstavek 90. člena Ustave določa primere nedopustnosti zakonodajnega referenduma, in sicer referenduma ni dopustno razpisati:

o zakonih o nujnih ukrepih za zagotovitev obrambe države, varnosti ali odprave posledic naravnih nesreč,

o zakonih o davkih, carinah in drugih obveznih dajatvah ter o zakonu, ki se sprejema za izvrševanje državnega proračuna,

o zakonih o ratifikaciji mednarodnih pogodb,

o zakonih, ki odpravljajo protiustavnost na področju človekovih pravic in temeljnih svoboščin ali drugo protiustavnost.

Ustavno sodišče je že sprejelo stališče, da ti primeri nedopustnih referendumov pomenijo, da je ustavodajalec vnaprej izključil referendum o zakonih, navedenih v drugem odstavku 90. člena Ustave.⁷ V teh primerih sploh ni mogoče govoriti o pravici zahtevati referendum,⁸ kar pomeni, da Ustavno sodišče pri presoji odločitve Državnega zbora, da je referendum nedopusten, ne opravi tehtanja med prizadetimi ustavnimi vrednotami (na eni strani pravico do referenduma in na drugi strani drugimi ustavnimi vrednotami, ki jih varujejo zakoni, o katerih je referendum izključen), temveč v mejah pravnega sklepanja in ob upoštevanju vseh okoliščin primera oceni, ali gre v konkretnem primeru za zakon iz drugega odstavka 90. člena Ustave.⁹

Tako v postopku po 21.a členu ZRLI (peti odstavek 21.a člena ZRLI) kot v postopku po 21. členu ZRLI (prvi odstavek 21. člena ZRLI) je torej presoja Ustavnega sodišča (poleg preverjanja izpolnjenosti pogojev iz 21. in 21.a člena ZRLI oziroma ZUstS)¹⁰ omejena le na vprašanje, ali odločitev Državnega zbora, da referenduma ni dopustno razpisati, pomeni kršitev prve do četrte alineje drugega odstavka 90. člena Ustave.¹¹ Povedano drugače, Ustavno sodišče mora presoditi le, ali gre za zakon v smislu iz prve do četrte alineje drugega odstavka 90. člena Ustave. To hkrati pomeni, da Ustavno sodišče v postopku ustavnosodnega varstva referenduma po 21. in 21.a členu ZRLI ne presoja ustavne skladnosti nove ureditve, s katero naj bi se odpravljala ugotovljena protiustavnost. Takšna zakonska ureditev varstva zakonodajnega referenduma sledi namenu ustavodajalca, da je z izrecno opredelitvijo primerov, ko referenduma ni dopustno razpisati, odpravil nepredvidljivosti in nejasnosti na občutljivem področju izvrševanja pravice zahtevati razpis referenduma oziroma pravice glasovati na referendumu. Ureditev zagotavlja jasen, določen in pregleden referendumski postopek, ustvarja pogoje za hitrejše dokončanje zakonodajnega postopka in vnaša predvidljivost v referendumski postopek ter s tem izboljšuje položaj zainteresiranih subjektov (možnih pobudnikov in predlagateljev referenduma ter tudi Državnega zbora), hkrati pa z izključitvijo referenduma v vnaprej določenih primerih učinkovito varuje pomembne ustavne dobrine, ki bi bile zaradi njegove izvedbe ogrožene. Izrecna določitev zakonov, o katerih razpis referenduma ni dopusten, odpravlja tudi nevarnosti arbitrarne presoje dopustnosti referenduma, saj postavlja jasnejše kriterije za to presojo in hkrati potencialnim predlagateljem jasno pove, kdaj referendum ni dopusten. Bolj ko so pravila jasna in nedvoumna, manj je nejasnosti glede njihove razlage in uporabe ter posledično tudi manj sporov.¹²

Državni zbor je 11. 5. 2026 sprejel ZIURS. Konfederacija sindikatov javnega sektorja s prvopodpisanim Branimirjem Štrukljem (predlagatelja) je 18. 5. 2026 vložila pobudo volivcem za razpis zakonodajnega referenduma. Državni zbor je 27. 5. 2026 sprejel izpodbijani sklep, 28. 5. 2026 pa je bil Sklep objavljen v Uradnem listu Republike Slovenije. Predlagatelja sta 12. 6. 2026 vložila zahtevo za oceno ustavnosti Sklepa. Glede na navedeno so za obravnavo zahteve izpolnjeni procesni pogoji iz drugega odstavka 21. člena ZRLI.

Predlagatelja zatrjujeta, da ZIURS ni zakon iz druge alineje drugega odstavka 90. člena, ker posamezni deli ZIURS, ki sicer urejajo davke in prispevke, teh vsebin ne urejajo celovito in ker odložitev uveljavitve ZIURS zaradi referenduma ali zavrnitev ZIURS na referendumu niti hipotetično ne bi ogrožala finančne stabilnosti države. Prav tako naj ne bi bil zakon iz četrte alineje drugega odstavka 90. člena Ustave, ker naj ne bi odpravljal protiustavnega stanja, ki ga je Ustavno sodišče ugotovilo v odločbah št. U-I-194/17 in št. U-I-59/18 ter v delni odločbi št. U-I-79/25 z dne 11. 12. 2025.

Ustavno sodišče je že pojasnilo svoje uveljavljeno stališče (glej 19. točko obrazložitve te odločbe), da v postopku po 21. členu ZRLI poleg preverjanja procesnih pogojev iz te določbe presoja le, ali odločitev Državnega zbora, da referenduma ni dopustno razpisati, pomeni kršitev druge do četrte alineje drugega odstavka 90. člena Ustave. To hkrati pomeni, da Ustavno sodišče v tem postopku ne presoja skladnosti nove ureditve z Ustavo in ne opravi tehtanja med prizadetimi ustavnimi vrednotami (na eni strani pravico do referenduma in na drugi strani drugimi ustavnimi vrednotami, ki jih varujejo zakoni, o katerih je referendum izključen). V obravnavanem primeru mora tako Ustavno sodišče presoditi le, ali gre v primeru ZIURS za zakon o davkih, carinah in drugih obveznih dajatvah ali za zakon, ki se sprejema za izvrševanje državnega proračuna (druga alineja drugega odstavka 90. člena Ustave), oziroma za zakon, ki odpravlja protiustavnost na področju človekovih pravic in temeljnih svoboščin (četrta alineja drugega odstavka 90. člena Ustave), zaradi česar je o njem izključen zakonodajni referendum.

Pri presoji, ali je ZIURS zakon o davkih in drugih obveznih dajatvah v smislu druge alineje drugega odstavka 90. člena Ustave, je treba izhajati iz tega, da Ustavno sodišče pri razlagi ustavnih določb ni vezano na zakonske ali splošne opredelitve, temveč ustavne pojme razlaga avtonomno, glede na njihov ustavnopravni pomen in funkcijo v ustavnem sistemu.¹³

Iz ustavodajnega gradiva izhaja, da je omejitev zakonodajnega referenduma na področju davkov in drugih obveznih dajatev eno najpomembnejših izključitvenih izhodišč oziroma t. i. njihovo sidro.¹⁴ Namen ustavodajalca je bil ozka določitev omejitev referenduma na javnofinančnem področju, in sicer tako z vidika vrste zakonov, o katerih referendum ni dopusten,¹⁵ kot z vidika pretežnosti vsebine posameznega zakona.¹⁶ Iz ustavodajnega gradiva pa ne izhaja (dodaten) pogoj, in sicer, da je referendum o davčnih zakonih nedopusten le, če bi bila neposredno ogrožena finančna stabilnost oziroma če bi bilo zaradi izvedbe referenduma onemogočeno stabilno izvrševanje financiranja državnega proračuna.¹⁷ Takšen pogoj ne izhaja niti iz besedila druge alineje drugega odstavka 90. člena Ustave.