TFL Vsebine / Odločitve Ustavnega sodišča

1. Točka a) pete alineje tretjega odstavka 18. člena Zakona o Radioteleviziji Slovenija (Uradni list RS, št. 96/05, 9/14, 163/22 in 112/25) se razveljavi. 2. Četrti odstavek 6. člena, 9., 16., 17., 17.a in 17.b člen, prvi in drugi odstavek, prva do četrta alineja ter točki b) in c) pete alineje in šesta alineja tretjega odstavka ter četrti in peti odstavek 18. člena, 19., 20., 21., 21.a, 21.b, 22., 23., 24., 25., 26., 27., 28. in 29. člen Zakona o Radioteleviziji Slovenija (Uradni list RS, št. 96/05, 9/14, 163/22 in 112/25) ter 3., 10. in 17. člen Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o Radioteleviziji Slovenija (Uradni list RS, št. 163/22) niso v neskladju z Ustavo. 3. Členi 22, 23, 24, 25, 26 in 27 Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o Radioteleviziji Slovenija (Uradni list RS, št. 163/22) niso v neskladju z Ustavo. 4. Postopek za preizkus pobude javnega zavoda Radiotelevizija Slovenija za začetek postopka za oceno ustavnosti četrtega odstavka 6. člena, 9., 16., 17., 17.a, 17.b, 18., 19., 20., 21., 21.a, 21.b, 22., 23., 24., 25., 26., 27., 28. in 29. člena Zakona o Radioteleviziji Slovenija (Uradni list RS, št. 96/05, 9/14, 163/22 in 112/25) ter 3., 10., 17., 22., 23., 24., 25., 26. in 27. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o Radioteleviziji Slovenija (Uradni list RS, št. 163/22) se ustavi.

Pri presoji postopka, po katerem je bil zakon sprejet, je treba upoštevati tista pravila, ki so predpisana z Ustavo. Ustava ne vsebuje pravil o tem, kdaj se zakon sprejme po rednem postopku in kdaj po nujnem. V 89. členu določa le, da Državni zbor sprejema zakone v večfaznem postopku, če ni s poslovnikom določeno drugače. To, ali so bile v konkretnem primeru podane okoliščine za sprejetje zakona po nujnem postopku, po ustavnosodni presoji ni vprašanje, ki bi ga v skladu s svojimi pristojnostmi lahko presojalo Ustavno sodišče, razen če je ob izkazanih hujših nepravilnostih v zvezi z uporabo nujnega ali skrajšanega zakonodajnega postopka poseženo v sam ustavnopravni okvir zakonodajnega postopka. V skladu s prvim odstavkom 39. člena Ustave mora institucionalna ureditev javne radiotelevizije slediti cilju zagotavljanja raznolikosti (pluralnosti), objektivnosti, verodostojnosti in celovitosti vsebin, ki jih javna radiotelevizija posreduje javnosti. Za doseganje tega cilja je treba v sestavo organov vključiti osebe s čim bolj različnimi pogledi in izkušnjami z vseh področij skupnosti, ki pokrivajo interese in zanimanja čim več družbenih skupin in niso vezane na navodila. Hkrati mora institucionalna ureditev javne radiotelevizije upoštevati zahtevo po prepovedi državnih posegov v delovanje javne radiotelevizije oziroma v njeno institucionalno in posledično programsko avtonomijo. Organi javnih radiotelevizijskih družb morajo biti zato oblikovani tako, da učinkovito preprečujejo, da bi na delovanje (poročanje) javne radiotelevizije vplivali akterji iz politične sfere ali katerikoli drugi akterji, z namenom uveljavljanja lastnih interesov ali posebnih, zlasti strankarsko-političnih programov. Že sestava organov mora učinkovito preprečevati možnost takšne instrumentalizacije. Zakonodajalec ima pri urejanju organov vodenja, upravljanja in nadzora RTV Slovenija široko polje proste presoje. Lahko izbere model, po katerem imajo pristojnost imenovanja članov institucije in organizacije civilne družbe, ali pa, upoštevaje zahtevo, da svetniki niso zastopniki političnih interesov, model, po katerem člane voli parlament oziroma poleg njega tudi drugi državni organi, ali kombinacijo navedenih modelov. Ustavno sodišče z vidika prvega odstavka 39. člena Ustave presoja zgolj, ali ureditev zagotavlja cilj zastopanosti različnih družbenih interesov in ali onemogoča posege politike in vplivnih interesnih družbenih skupin v neodvisnost delovanja RTV Slovenija oziroma zagotavlja njeno institucionalno ter s tem programsko avtonomijo. Ureditev, po kateri člane Sveta RTV Slovenija imenujejo zaposleni, nekateri (neodvisni) državni organi in organizacije civilne družbe, ustreza zahtevama po pluralnosti zastopanja različnih družbenih skupin in neodvisnosti javne radiotelevizije. Zato ni v neskladju s prvim odstavkom 39. člena Ustave. Načelo jasnosti in pomenske določljivosti predpisov iz 2. člena Ustave med drugim zahteva, da so predpisi opredeljeni jasno in določno, tako da jih je mogoče izvajati, da ne omogočajo arbitrarnega ravnanja ter da nedvoumno in dovolj določno opredeljujejo pravni položaj subjektov, na katere se nanašajo. Zahteva po jasnosti in pomenski določljivosti predpisa pa ne pomeni, da morajo biti predpisi taki, da jih ne bi bilo treba razlagati. Z vidika pravne varnosti, ki je eno od načel pravne države iz 2. člena Ustave, postane predpis sporen tedaj, ko se z ustaljenimi metodami razlage ne da ugotoviti njegove vsebine (ne pa že tedaj, ko samo besedilo predpisa ne daje odgovorov na vsa vprašanja, ki se utegnejo pojaviti v praksi). Pri presoji z vidika načela enakosti je nujno jasno opredeliti pravne položaje, ki naj bi jih Ustavno sodišče med seboj primerjalo, in vidik primerjave. Če pobudnik oziroma predlagatelj te svoje trditvene obveznosti ne izpolni, Ustavno sodišče tega očitka ne more presojati. Domneva nedolžnosti ne izključuje možnosti, da zakonodajalec zaradi varstva drugih ustavno varovanih vrednot določi nastop določenih pravnih posledic že na podlagi obstoja nižjega dokaznega standarda, kot je gotovost, ki je zahtevana za kazensko obsodbo, če s tem posamezniku ne pripisuje kazenske odgovornosti in ga ne obravnava kot storilca kaznivega dejanja. Zakonska določba, ki kot razlog za predčasno razrešitev člana Sveta RTV Slovenija določa vložitev ovadbe zoper tega člana, ki jo vloži Komisija za preprečevanje korupcije, je v neskladju z domnevo nedolžnosti iz 27. člena Ustave. Dokazni standard za vložitev ovadbe je namreč v slovenskem kazenskem postopku najnižji dokazni standard, tj. razlogi za sum. Tako nizek dokazni standard ne varuje pred neutemeljenimi obtožbami, saj zakonska ureditev ne zahteva nikakršne sodne kontrole, dovolj je zgolj vložitev ovadbe. Predčasno prenehanje mandatov ex lege vseh članov vseh organov upravljanja, vodenja in nadzora RTV Slovenija brez krivdnih razlogov in s takojšnjim učinkom lahko ogrozi institucionalno in programsko avtonomijo RTV Slovenija, ki jo zagotavlja prvi odstavek 39. člena Ustave. Zato pomeni poseg v to ustavno pravico. Izpodbijana določba o ex lege prenehanju mandatov je bila sprejeta s ciljem uresničevanja pravice posameznikov do svobode izražanja, kar po presoji Ustavnega sodišča pomeni ustavno dopusten cilj varovanja pravic drugih (tretji odstavek 15. člena Ustave v zvezi z drugim odstavkom 10. člena Konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin in tretjim odstavkom 19. člena Mednarodnega pakta o državljanskih in političnih pravicah). Ex lege prenehanje mandatov vseh članov vseh organov RTV Slovenija s takojšnjim učinkom lahko zagotovi depolitizacijo oziroma neodvisnost javne RTV od vplivov politike. Zato pomeni primeren ukrep (za zagotavljanje pogojev) za uresničevanje pravice do svobode izražanja posameznikov. RTV Slovenija je osrednja javna institucija za zagotavljanje medijskega pluralizma in učinkovitega uresničevanja pravice do svobode izražanja. Zato je zelo pomembno, da deluje neodvisno od politike. Če to ni zagotovljeno, je zakonodajalec dolžan spremeniti sistem upravljanja in vodenja javnega medija. V obravnavanem primeru postopen prehod na novo, bistveno drugačno ureditev oziroma odlog uveljavitve nove ureditve do izteka mandatov posameznih članov organov upravljanja, vodenja in nadzora RTV Slovenija, ki so bili imenovani na podlagi prejšnje ureditve, ne bi omogočil takojšnje depolitizacije. Če je zakonodajalec želel doseči svoj cilj, je moral zamenjati vse hkrati, kar pa nujno vključuje ex lege prenehanje mandatov članov organov RTV Slovenija. Zato je bil takšen poseg nujen. Ustavno sodišče je moralo v obravnavanem primeru po eni strani oceniti, v kolikšni meri bi (je) predčasno prenehanje mandatov ex lege vseh članov vseh organov upravljanja, vodenja in nadzora RTV Slovenija brez krivdnih razlogov in s takojšnjim učinkom ogrozilo institucionalno avtonomijo oziroma neodvisnost RTV Slovenija in po drugi strani kakšne koristi je to povzročilo za uresničevanje pravice posameznikov do svobode izražanja. Prehod na novo ureditev, ki vključuje ex lege prenehanje mandatov, mora biti zaradi intenzivnosti posega v mandate (brez krivdnih razlogov) izjema, ki jo je treba uporabljati restriktivno in ki zahteva obstoj izjemnih okoliščin, ki takšen poseg upravičujejo. Upoštevaje ugotovljene izjemne okoliščine, koristi izpodbijane ureditve, ki je določila ex lege prenehanje mandatov, za doseganje zasledovanega cilja (zagotovitev takojšne depolitizacije RTV Slovenija in pluralnosti zastopanja družbenih interesov zaradi učinkovitega uresničevanja pravice do svobode izražanja posameznikov) pretehtajo nad težo posledic posega v pravico do institucionalne in programske avtonomije javne RTV Slovenija. Zato izpodbijana ureditev, ki določa ex lege prenehanje mandatov, ni v neskladju s prvim odstavkom 39. člena Ustave. Na podlagi izpodbijane ureditve je pobudnikom in drugim članom organov RTV Slovenija ex lege in s takojšnjim učinkom predčasno prenehal mandat. S tem je zakonodajalec posegel v že obstoječa pravna razmerja in poslabšal njihov pravni položaj. Ker je institucionalna avtonomija javne radiotelevizije nujen predpogoj za kakovostno, nepristransko in celovito obveščanje javnosti, slednje pa temelj za uresničevanje človekove pravice iz 39. člena Ustave, je zakonodajalec novo ureditev upravičeno uveljavil nemudoma oziroma s takojšnjim učinkom. Opisani javni interes je namreč tako prevladujoč, da mu je treba dati prednost pred poslabšanjem položajev članov tedanjih Programskega in Nadzornega sveta ter položajev generalnega direktorja, direktorja televizije in direktorja radia. Zato izpodbijana ureditev ni v neskladju z načelom varstva zaupanja v pravo. Izpodbijana ureditev (prenehanje mandatov) je bila uvedena brez določitve posebnega prehodnega obdobja oziroma s takojšnjim učinkom. Vendar je treba pri tem upoštevati, da je bil Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o Radioteleviziji Slovenija sprejet že 14. 7. 2022 in da je zaradi veta Državnega sveta in naknadnega zakonodajnega referenduma začel veljati šele 28. 12. 2022. Prizadeti subjekti so lahko zato dejansko že dobrih pet mesecev pred njegovo uveljavitvijo računali z možnostjo predčasnega prenehanja mandatov. Poleg tega je treba upoštevati, da bi prehodni režim lahko povzročil (dodatno) nevarnost za javni interes (tj. kakovostno, nepristransko in celovito obveščanje javnosti, ki je temelj za uresničevanje človekove pravice iz 39. člena Ustave).