TFL Vsebine / TFLGlasnik

1. Uvodno pojasnilo: izhodiščni problem in namen razprave

Namen pričujočega besedila je doktrinarno in ustavnopravno nadaljevanje razprave, ki sta jo v svojem članku utemeljeno načela Mirko Šprinzer in Tadej Žurman.^[1] Avtorja izpostavljata perečo problematiko t. i. tihih zavrnitev oziroma arbitrarnih odklonitev soglasij pristojnega ministrstva k izdaji uporabnega dovoljenja za (že) dokončane objekte. Jedro problema, kot vselej, tiči v iritirajočem birokratskem formalizmu in nerazumnosti, ki je sestavni element ustavnega načela pravne države kot (vsebinske) vladavine prava. Namreč, ministrstvo – kakor je razbrati – blokira uporabo zgrajenega in dokazano varnega objekta zgolj zato, ker je investitor med gradnjo del izkopnih materialov, sicer zakonito, predelal na samem gradbišču, to pa odstopa od dikcije poročila o vplivih na okolje (PVO), ki je predvidelo odvoz drugam.

Šprinzer in Žurman pravilno opozarjata na materialnopravno zakonitost takšne predelave in na nujnost ločevanja med lastnostmi zgrajenega objekta na eni strani in prekrškovno-pravno odgovornostjo med gradnjo na drugi strani. V tem prispevku njune ugotovitve sprejemam kot pravno nesporno izhodišče in se osredotočam na tisto fazo problema, ki presega zgolj gradbeno-tehnične okvire: torej na ustavnopravni prerez in kritiko uradniške samovolje. Namen prispevka je analitično grajati tovrstno birokratsko blokado skozi prizmo ustavnih načel pravne države, sorazmernosti in varstva pridobljenih pravic ter jasno opozoriti na osebno, civilno-odškodninsko in kazensko odgovornost uradnikov, ki s svojimi samovoljnimi interpretacijami pravnih predpisov povzročajo nepopravljivo gospodarsko škodo udeleženim pravnim subjektom. Podaljševanje administrativnih postopkov brez stvarne materialnopravne podlage namreč ni več le stvar pravno-strokovne zmote, temveč gre za zavestno zlorabo oblasti, ki terja odločen pravni odziv in pravne sankcije.

2. Ustavnopravni prerez »poljubnega« uradniškega odločanja in doktrina sorazmernosti

Problem »tihih zavrnitev« ali arbitrarnih odklonitev strokovnih mnenj s strani ministrstva (in ministrstev na splošno) v postopkih izdaje uporabnih dovoljenj ne pomeni le napačne razlage področne zakonodaje, temveč gre za neposreden napad na temeljne ustavne postulate. Ko uradnik, namesto vsebinske presoje izpolnjevanja bistvenih zahtev objekta, izbere formalistično blokado zaradi sicer zakonite in dokumentirane predelave materiala med gradnjo, s tem očitno in grobo prestopi meje ustavno dopustnega delovanja.

Kršitev načela pravne države (2. člen Ustave RS) in prepovedi arbitrarnosti je v takih primerih očitna in huda. Načelo pravne države terja, da je delovanje organov oblasti predvidljivo, konsistentno in striktno vezano na veljavno pravo. Od tega izolirano in dobesedno vztrajanje pri dikciji poročila o vplivih na okolje (PVO), ob hkratnem ignoriranju dejstva, da je bil okolijski cilj v celoti (ali celo v večji meri) že dosežen, predstavlja nazoren primer teleološke nepravilnosti (nevednosti?) in formalistične arbitrarnosti. Tudi Ustavno sodišče RS je v svoji ustaljeni sodni praksi večkrat poudarilo, da odločitev, ki je obrazložena na način, ki nasprotuje namenu pravnega predpisa oziroma zakona, pomeni kršitev prepovedi arbitrarnosti, ta pa izvira iz pravice do enakega varstva pravic po 22. členu Ustave RS.

Uradnik ne sme delovati kot mehanični bralec črk na papirju,[2] kot golo-legalistični prečrkovalec, temveč kot varuh materialne, vsebinske zakonitosti. Če zakonodajalec prek kaskade predpisov (pravna hierarhija ravnanja z odpadki) predelavo na kraju nastanka opredeljuje kot prednostno, potem uradnikova interpretacija, ki takšno ravnanje sankcionira s prepovedjo uporabe objekta, izkrivlja sam ratio legis pravnega sistema.

Nesorazmernost uradniškega ukrepa postane zelo resen in hud ustavni eksces (glede na 2. in 15. člen Ustave RS). S tem se krši ustavno načelo sorazmernosti (s katerim se presoja legitimnost, primernost, nujnost in sorazmernost ukrepov v ožjem smislu), ki seveda zavezuje tudi upravne organe pri izdaji mnenj oziroma soglasij v ugotovitvenem postopku tehničnega pregleda – ustreznosti določenega objekta.

V obravnavanem primeru uradniško početje ne sledi ne kriteriju primernosti in ne nujnosti. Če postavimo vprašanje, ali je popolna blokada uporabe dokončanega, varnega in funkcionalnega objekta nujen ukrep za zaščito okolja, če je bila predelava materiala izvedena v skladu z vsemi okoljskimi standardi, je odgovor nujno nikalen: ne. Namen predpisa (varstvo okolja pred nenadzorovanimi odlagališči) je bil že neizpodbitno dosežen.

Glede sorazmernosti v ožjem smislu (proporcionalnost) je zadeva tudi preprosta in jasna. Na eni strani imamo birokratsko kaprico dobesednega ujemanja zgodovinskega poteka gradnje s PVO, na drugi strani pa enormne ustavne in ekonomske posledice: grob poseg v pridobljene pravice investitorja (22. člen Ustave RS), poseg v lastninsko pravico (33. člen Ustave RS) in paralizo po ustavi svobodne gospodarske pobude (74. člen Ustave RS). Takšno tehtanje razkriva popolno nesorazmerje, saj uradniški akt zadevni objekt de facto obsodi na ekonomsko izničenje zaradi procesnega odstopanja, ki pa samo po sebi nima nikakršnih negativnih materialnih posledic za okolje.

Tudi protipravni poseg v pridobljene pravice (155. člen Ustave RS) je v danem primeru očiten. Tu preidemo na ustavno funkcijo uporabnega dovoljenja (ta funkcija seveda obstaja, a treba jo je videti, prepoznati in pa predvsem – razumeti). Investitor je z dokončnim in pravnomočnim gradbenim dovoljenjem pridobil pravno varovan položaj: upravičenje, da pod določenimi pogoji zgradi in uporablja objekt. Uporabno dovoljenje ni nek nov postopek ugotavljanja primernosti celotne investicije ab ovo, temveč zgolj končni tehnično-pravni in verificirani korak, ki ugotavlja, da dokončani objekt izpolnjuje bistvene/odločilne zahteve za varno uporabo. Tehnokratska blokada soglasja zaradi ravnanj med gradnjo, ki ne vplivajo na končne lastnosti objekta, pomeni prikrito, tudi retroaktivno pogojevanje že pridobljenih pravic iz gradbenega dovoljenja, ki ni stvarno in materialno-pravno utemeljeno, kar negira pravno varnost kot steber ustavne ureditve.

3. Sistemsko-zakonska razmejitev kompetenc po GZ-1[3] in ZVO-2[4]

Natančna analiza zmote ministrskih uradnikov zahteva ostro, kirurško razmejitev med dvema povsem ločenima pravnima institutoma: izpolnjevanjem bistvenih zahtev objekta ter odgovornostjo za kršitve okoljskih predpisov med samo gradnjo. Tehnokracija birokracije ta dva instituta, ali ti dve ravni zmotno (iz nevednosti ali namerno) spaja v eno, s čimer postavlja formo pred vsebino, s tem pa zlorablja institut predhodnega mnenja ali PVO.

V ospredju sta vprašanji narave in meje postopka izdaje uporabnega dovoljenja (25. in 28. člen Gradbenega zakona (GZ-1)). GZ-1 jasno določa predmet presoje v postopku izdaje uporabnega dovoljenja: ugotavlja se, ali zgrajeni objekt izpolnjuje bistvene zahteve glede na svoj namen, vrsto in predvidene vplive na okolje. Tretja bistvena zahteva (higienska in zdravstvena zaščita ter zaščita okolja) se eksplicitno nanaša na lastnosti dokončanega objekta.[5]

Tu se pojavi bistveni pravni aksiom: vprašanje, ali bo zgrajeni objekt s svojim obratovanjem ogrožal okolje, je predmet uporabnega dovoljenja. Vprašanje, kako natančno so se logistično premikali gradbeni odpadki in izkopni materiali v fazi same gradnje, pa je stvar zgodovine gradbišča, ne pa lastnost zgrajene stavbe. Dve povsem ločeni in raznovrstni zadevi.

Zakonodajalec je v 3. členu GZ-1 (22. točka) definicijo »nevarnega objekta«, ki bi opravičevala prepoved uporabe objekta, striktno vezal na neposredno ogrožanje zdravja, življenja ali premoženja, ki izvira iz neizpolnjevanja bistvenih zahtev za objekt (»nevarni objekt je objekt, ki ne izpolnjuje bistvenih zahtev in neposredno ogroža zdravje in življenje ljudi, premoženje večje vrednosti, promet ali sosednje objekte«). Če je izkopni material zakonito predelan na lokaciji, zgrajeni objekt v ničemer ne ogroža nikogar, zato pravno-sistemsko ne more biti označen kot neustrezen. Absolutno in nikakor ne.

Slovenija ima področno zakonodajo in hierarhijo ravnanja z odpadki (ZVO-2 in Uredba o odpadkih). Uradniki pa kljub temu – kot se izkustveno kaže – pogosto spregledajo materialno pravo s področja varstva okolja. V skladu z Direktivo 2008/98/ES[6] in slovensko Uredbo o odpadkih je predelava odpadkov na kraju nastanka po samem zakonu prednostno ravnanje ali vsaj enakovredna oblika ravnanja, saj pomembno zmanjšuje transportne emisije in obremenitev javne infrastrukture.

V primeru, da je investitor predelavo izvedel zakonito (z ustreznimi evidenčnimi listi in pooblaščenimi stroji), je ravnal po črki, ne samo po duhu in namenu, v skladu s temeljnimi načeli ZVO-2 (načelo preprečevanja in trajnostnega razvoja). Odstopanje od PVO je v tem primeru zgolj formalna okoliščina, ki pravno ni bistvena ali kakorkoli odločilna, medtem ko je vsebinska zakonitost predmetnega ravnanja investitorja brezhibna. Formalistično vztrajanje pri odvozu na oddaljeno lokacijo bi celo pomenilo prisilo k večjemu obremenjevanju okolja, kar je pravni absurd.

Pravna omejitev vloge pooblaščenih avtorjev »strokovnih mnenj« in institut manjših dopustnih odstopanj (79. člen GZ-1) sta elementarni zadevi pravnega reda. Vloga ministrstva v postopku tehničnega pregleda je strokovno-tehnična, ne pa zakonodajna ali absolutno diskrecijska. »Mnenje« zatorej ni samostojna upravna odločba in nikakor ne more nadvladati ustavnih pravic, zakonskih določb ali temeljnih načel upravnega prava. Odklonilno mnenje mora izkazati konkretno, materialno nevarnost ali škodo za okolje. Če to ni dokazano, utemeljeno, je mnenje brez relevantne stvarne in vsebinske podlage.

Poleg tega GZ-1 v 79. členu izrecno priznava in dopušča manjša odstopanja. Sprememba logistike ravnanja z materialom ob identičnem ali celo boljšem okoljskem učinku predstavlja tipičen primer dopustnega odstopanja, ki ne vpliva na pravno ustreznost gradnje kot take. Pravilna pot, ki jo zapoveduje načelo sorazmernosti, je zato naknadna evidentirana uskladitev dokumentacije izvedenih del (PID), nikakor pa ne birokratska blokada izdaje uporabnega dovoljenja.

Če uradniki na ministrstvu menijo, da je investitor med gradnjo kršil določene pogoje, ki jih določajo pravni predpisi, ima na voljo specializirane inšpekcijske in prekrškovne postopke. Ti postopki imajo lasten sistem ugotavljanja odgovornosti in lastne, zakonsko predvidene in sorazmerne sankcije (npr. globe). Mešanje inšpekcijske sfere s postopkom tehničnega pregleda pomeni pravno nedopustno kumulacijo in prelivanje sankcij, kjer se domnevni prekršek med gradnjo kaznuje z največjo možno in hkrati nepredvideno civilno sankcijo: trajno prepovedjo uporabe zakonito zgrajene nepremičnine.

4. Osebna odgovornost uradništva – civilna, odškodninska in kazenskopravna razsežnost arbitrarnega odločanja

Ohranjanje anonimnosti in pravne neodgovornosti birokratov v takih in vseh drugih podobnih primerih je zadeva pravne nevzdržnosti in velik sistemski problem, ki se ga občasno naslavlja, a se ga ne uredi, ne odpravi. Samovoljna blokada projektov ne sme več ostati skrita za dopisi ministrstva, ki ne vzpostavljajo osebne odgovornosti akterjev. Pravni red Republike Slovenije ponuja jasne in dovolj stroge vzvode za ugotavljanje osebne (tako disciplinske in odškodninske kot kazenske) odgovornosti uradnikov, ki s svojim nezakonitim ravnanjem povzročajo veliko škodo gospodarskim subjektom. Samo v praksi jih je treba začeti uveljavljati.

Poleg tega ustavni red določa tudi odškodninsko odgovornost države in možnost vlaganja regresnih zahtevkov (26. člen Ustave RS). Ustava zagotavlja pravico do povračila škode, ki jo nekomu v zvezi z opravljanjem službe ali druge dejavnosti državnega organa s svojim protipravnim ravnanjem stori oseba ali organ, ki tako dejavnost opravlja.

Kadar uradnik zavrne izdajo soglasja ali mnenja na podlagi tu opisanega formalizma, ki nima opore v materialnem pravu, vselej ravna protipravno. Škoda, ki pri tem nastane investitorju, je lahko enormna: denarne kazni zaradi neizpolnjevanja pogodb s kupci in najemniki, stroški financiranja (obresti na investicijske kredite), ki tečejo, medtem ko objekt neuporabno stoji, izguba poslovnega ugleda investitorja in projektantov ipd.

Ko bo država (ali občina) primorana plačati visoke odškodninske zahtevke, na podlagi 147. člena Obligacijskega zakonika (OZ), stopi v veljavo tudi Zakon o javnih uslužbencih (ZJU). ZJU v svojih določbah o odškodninski odgovornosti jasno določa, da je javni uslužbenec, ki namenoma (z naklepom) ali iz hude malomarnosti povzroči škodo državi, zanjo regresno odgovoren. Vztrajanje pri blokadi mimo jasnih zakonskih pojasnil in opozoril investitorja ustreza pravnemu standardu hude malomarnosti ali celo naklepa.

Kazensko pravo pozna kaznivo dejanje zlorabe uradnega položaja ali uradnih pravic (257. člen KZ-1). Ko uradnik prestopi mejo strokovne zmote in zavestno, arbitrarno ali po neformalnem nareku (»tiha navodila« znotraj ministrstva) blokira izdajo mnenja ali soglasja, ob tem pa se zaveda, da bo investitorju nastala ogromna škoda, stopi v domet kazenskega prava. Če uradnik namerno zadržuje dokument, postavlja pogoje, ki jih zakon ne zahteva ali ne pozna, ali namerno ignorira uradne evidence in dokazila o zakoniti predelavi materiala, z namenom nekakšnega »discipliniranja« investitorja, neposredno izpolnjuje znake tega kaznivega dejanja. Naklep se tukaj kaže v zavestnem ignoriranju teleološke razlage veljavnega prava in v namernem povzročanju gospodarske škode, pod krinko »okoljske skrbnosti.«

5. Zaključek: poziv k vrnitvi v okvire ustavnosti

Uradništvo mora dojeti, da položaj moči, ki jim ga podeljuje vloga odločevalcev v integralnem postopku, ni orodje za osebno ali pravno samovoljo. Vsaka tiha blokada, vsako administrativno odlašanje, zavlačevanje zunaj zakonskih rokov in brez materialnopravne podlage ne pomeni le kršitve upravnega postopka, temveč mora pomeniti tudi osebno tveganje za uradnika, da se bo moral zunaj udobja svoje pisarne zagovarjati pred civilnimi in kazenskimi sodišči. Pravni red ne varuje nevednosti in ne opravičuje delovanja po nareku, pač pa zahteva zakonitost, sorazmernost in ustavnost, ki jim morajo uradniki brezpogojno podrediti svoj birokratski ego.

Opombe:

[1] Glej Mirko Šprinzer, Tadej Žurman: Predelava izkopnih materialov drugače, kot predvideva poročilo o vplivih na okolje: ali odstopanje upravičuje zavrnitev soglasja k uporabnemu dovoljenju?, v: TFL Glasnik, št. 17/2026, 2. junij 2026.

[2] O tem fenomenu in problemu sem pisal vse svoje poklicno življenje. Med drugim tudi v Andraž Teršek: Zakonopisno prečrkarjenje je smrtonosni virus!, v: Ius Info, 6. januar 2017; nedavno v Andraž Teršek: Sistem, ki deluje po »bozo učinku«, postane in ostane arhivirani somrak »mrtve tehnokracije« brez substance, v: Triglav Media, 23. februar 2026. Obsežno in s kritično analizo več izbranih primerov Andraž Teršek: Pravna ignoranca škodi 2. Kritika pravne prakse. Univerzitetna založba Annales, Univerza na Primorskem, Koper 2016.

[3] Uradni list RS, št. 199/21, s spremembami in dopolnitvami.

[4] Uradni list RS, št. 44/22, s spremembami in dopolnitvami.

[5] Glej Uredbo o odpadkih, Uradni list RS, št. 77/22, s spremembami in dopolnitvami. V skladu z Direktivo 2008/98/ES. Glej tudi Uredbo o ravnanju z odpadki, ki nastanejo pri gradbenih delih, Uradni list RS, št. 34/08, s spremembami in dopolnitvami.

[6] Direktiva 2008/98/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 19. novembra 2008 o odpadkih in razveljavitvi nekaterih direktiv. Uradni list EU L 312/3, 22. november 2008.