TFL Vsebine / TFLGlasnik

Primer, ki ga bom opisal in pojasnil, je zanimiv, ni pa pravno zelo zapleten. Mestni svet Mestne občine Ljubljana (v nadaljevanju: MS MOL) je 23. marca 2026 sprejel Odlok o spremembah in dopolnitvah Odloka o urejanju prometa v Mestni občini Ljubljana (v nadaljevanju: Odlok), ki bi na novo urejal režim parkiranja in izdajo parkirnih dovolilnic v ljubljanskih soseskah. Zoper Odlok je Civilna iniciativa za Ljubljano vložila pobudo volivcem za vložitev zahteve za razpis naknadnega zavrnilnega referenduma po 46. členu Zakona o lokalni samoupravi (ZLS). Župan MOL je objavo že sprejetega akta, ki pa še ni začel veljati, zadržal – zadržal je objavo in pravno uveljavitev Odloka v Uradnem listu RS, do končne odločitve o referendumski zahtevi.

Pobudniki so do zakonsko določenega roka (28. maj 2026, še pred rokom 4. junij 2026) zbrali zadostno število podpisov za razpis referenduma (13.156 podpisov).

Župan je, ob spoštovanju dejanske volje pobudnikov, sklical izredno sejo MS MOL in predlagal umik Odloka. Župan to vsekakor lahko stori. MS MOL je predlogu sledil in (op.: brez glasu proti) sprejel Sklep o umiku sprejetega Odloka iz postopka, zato ta ni začel veljati in pravno ni obstajal.

Civilna iniciativa je vseeno vztrajala pri vložitvi formalne zahteve za razpis referenduma. Župan je zahtevo sprejel in še isti dan razpisal novo izredno sejo MS MOL, na kateri je MS MOL (op.: brez glasu proti) določil datum referenduma, in sicer 12. julij 2026. Župan naj bi to storil zaradi očitkov, da mu ni mar za voljo ljudi in za željo pobudnikov glede izvedbe referenduma. Zdi pa se, da takrat pravna dilema, ali se lahko zavrne razpis referenduma, če in ko so potrebni podpisi zanj zbrani in je zahteva za razpis referenduma uradno izročena, še ni bila razrešena. Takšne okoliščine namreč v poslovniku MS MOL ali – analogno – na državni ravni niso izrecno predvidene in naslovljene.[1]

Osrednja pravna vprašanja tega primera so:

1. ali lahko MS MOL umakne iz postopka že sprejeti akt, a še preden je bil ta objavljen v Uradnem listu;
2. ali imata župan in MS MOL pravno podlago, pa tudi ustavno dolžnost zavrniti razpis referenduma o umaknjenem splošnem pravnem aktu, ki z umikom preneha pravno obstajati, če jima pobudniki kljub umiku akta izročijo zahtevo za razpis referenduma;
3. kaj sledi, če – kot v tem primeru – župan in MS MOL nista zavrnila razpisa referenduma in je bil datum referenduma že določen.

Odgovor na prvi dve vprašanji je nesporno »da«. Odgovor na tretje vprašanje podajam v nadaljevanju, vmes pa dodajam še ustavnopravno pojasnilo o sprejemljivih datumih referendumov.

1. Analiza in ključne ustavnopravne teze

Avtonomija predstavniškega telesa lokalne samouprave, ki ima svojo ustavno identiteto z zakonodajno funkcijo na lokalni ravni, vključuje pravico, da pred uveljavitvijo akta sprejme nasprotno odločitev in akt umakne iz procedure.[2] Odlok pred objavo v Uradnem listu nima pravnih učinkov, ne tvori dela zavezujočega pravnega reda in z vidika uveljavitve pravic in obveznosti pravno sploh ne obstaja. Če ima predstavniški organ oblastno pristojnost akt sprejeti, ima (po načelu actus contrarius[3]) v vmesnem času (dokler akt ne začne veljati) polno ustavno in zakonsko diskrecijo, da postopek uveljavljanja akta ustavi. Obstoj poslovniške praznine (odsotnost izrecne določbe o umiku že sprejetega akta v Poslovniku MS MOL) ne more biti ustavna prepreka za uresničevanje te avtonomije. Gre za zadevo razumnosti, logične nujnosti in teleološke samoumevnosti. (Drugačno razlogovanje bi bil nov primer golo-legalističnega prečrkarjenja.) Tudi Ustavno sodišče RS je že poudarilo, da formalna pravila postopka ne smejo onemogočiti uresničevanja materialne ustavne vsebine (substance) in razumnega delovanja oblasti. Sklep o umiku Odloka je bil torej pravno veljaven in je povzročil takojšnje pravno prenehanje obstoja sprejetega Odloka po vsebini. S tem pa je bila tudi v celoti uresničena zahteva, volja pobudnikov referenduma. Politični teater pa ni in ne more biti predmet referendumskih želja, seveda tudi ne kakršne koli »pravice«.

2. Absolutna nedopustnost referenduma o pravno neobstoječem aktu

Osrednja teza se glasi: referendum o pravno neobstoječem aktu ustavnopravno ni dopusten. Model lokalnega referenduma o splošnem aktu, uveljavljen z novelo ZLS,[4] je izrazito zavrnilne narave. V skladu z drugim odstavkom 47.b člena ZLS (in smiselno s 46. členom) volivci na referendumu odločajo o tem, ali sprejeti splošni akt občine oziroma njegove določbe potrdijo ali zavrnejo. Predmet referendumske presoje in odločanja je torej lahko izključno konkreten, določen, sprejet splošni akt, s konkretno vsebino, ki čaka na uveljavitev.

V trenutku, ko MS MOL sprejme sklep o umiku Odloka iz postopka, ta Odlok pravno izpuhti. Ne obstaja več kot pravni akt, ki bi ga bilo mogoče na referendumu potrditi ali zavrniti. Referendumsko odločanje ne more potekati v pravnem vakuumu o hipotetičnih, preteklih ali neobstoječih predpisih. Ko ni več predmeta referenduma, so vsi nadaljnji procesni koraki (vključno z vložitvijo zahteve za referendum) pravno brezpredmetni. Razpis referenduma o aktu, ki ne obstaja, bi pomenil izdajo nezakonitega in ustavno nevzdržnega akta o razpisu referenduma, saj lokalna skupnost nima pristojnosti izvesti glasovanja o »ničemer«.

Dogajanje je bilo očitno pestro. MS MOL naj bi bil šele med izredno sejo o umiku Odloka, o katerem bi se odločalo na referendumu, seznanjen z vloženo zahtevo za razpis referenduma, zato je takoj, torej še isti dan, 1. junija 2026, izvedel še eno izredno sejo MS MOL, na kateri je bila sprejeta zahteva za razpis referenduma in tudi razpisan referendum.

S tem se je izpostavilo vprašanje, ali bi lahko MS MOL razpis referenduma zavrnil? Odgovor je »da«, na podlagi drugega odstavka 47.a člena ZLS bi lahko MS MOL, če bi stvarno utemeljeno presodil, da je vsebina vložene zahteve za razpis referenduma v nasprotju z ustavo ali zakonom, zahteval, da o tem odloči ustavno sodišče. Vsebina vložene zahteve je bila sicer povsem sprejemljiva v trenutku oblikovanja referendumskega vprašanja za namen zbiranja podpisov za referendum, a v trenutku izvedbe druge izredne seje je bil Odlok že umaknjen in s tem je referendum postal pravno brezpredmeten. MS MOL je ravnal drugače in je soglasno (koalicija in opozicija, po prejetih podatkih prav vsi prisotni) potrdil datum referenduma.

Kot izhaja iz medijskih objav, naj bi se tako ravnalo zato, ker so odločevalci sledili stališču, da je edini gospodar postopka, ko se enkrat zbere potrebno število podpisov v podporo referendumu, Civilna iniciativa, torej pobudniki. Pričakovalo naj bi se, da bodo pobudniki zahtevo za razpis referenduma umaknili, ker je bil Odlok umaknjen, s tem pa je bila vsebinsko uresničena volja pobudnikov. To bi lahko storili vse do začetka referendumskih opravil, a se to ni zgodilo.[5]

3. Odsotnost stvarnega razloga za referendum – popolna uresničitev volje pobudnikov

Namen instituta naknadnega zavrnilnega referenduma je podeliti ljudstvu, občanom, pravico do veta: možnost, da prepreči uveljavitev predpisa, ki ga je sprejela izvoljena lokalna oblast, a mu lokalna skupnost nasprotuje. V obravnavani zadevi je bil neposredni materialni cilj Civilne iniciative preprečiti uveljavitev novega parkirnega režima (4. člena umaknjenega Odloka). Z umikom celotnega Odloka s strani MS MOL je bil ta cilj v celoti, absolutno in materialno uresničen. Za pobudnike sporni režim parkiranja sploh ni začel veljati: ohranil se je prejšnji status quo, ki je za pobudnike ugodnejši oziroma predstavlja stanje pred uveljavitvijo sprememb, s katerimi pobudniki ne soglašajo.

Ker je bil cilj pobudnikov že uresničen z aktom samega Mestnega sveta MOL o umiku Odloka, je ustavni in dejanski interes za izvedbo referenduma prenehal obstajati. Pravo ne varuje zahtev, pri katerih je pravni interes odpadel. Vztrajanje pri referendumu v okoliščinah, ko oblast že v celoti upošteva materialno zahtevo ljudstva in je predpis umaknila, bi pomenilo, da se referendum ne zahteva več zaradi vsebine akta, temveč zaradi nekih drugih, zunaj pravnih motivov. Kot smo lahko zasledili, do začetka referendumskih opravil, ko bi to lahko storila, Civilna iniciativa zahteve za razpis referenduma ni umaknila.

4. Aplikacija doktrine o zlorabi referenduma in »votlosti« glasovanja

V svoji ustavnopravni teoriji in preteklih ustavnosodnih analizah sem utemeljil doktrino o zlorabi instituta referenduma in »votlosti« referendumskega odločanja. Ta doktrina ponuja ključni ustavnopravni argument za zavrnitev zahteve Civilne iniciative v primeru, ko je bil predmet želenega referenduma umaknjen in mu je bila odvzeta pravna veljava.

Leta 2005 sem v analizi ustavnosodne prakse (zlasti ob sklepu Ustavnega sodišča RS, št. U-II-3/03-15) opozoril, da vprašanje smiselnosti referenduma ni zgolj golo politično vprašanje, temveč prerašča v prvorazredno ustavnopravno vprašanje.[6] Ustavno sodišče RS je že v odločbi št. U-I-266/95 postavilo preventivno ustavnosodno doktrino, katere ključni smotri so preprečevanje nepotrebnih in enormnih javnofinančnih stroškov ter preprečevanje nepotrebne politične polarizacije in razvnemanja čustev volivcev glede nečesa, kar sploh ne more imeti materialnopravnega učinka.

Nekdanji predsednik Ustavnega sodišča Franc Testen je v tistem obdobju spisal izjemno pomemben koncept: smoter preprečevanja »votlosti« pravice do referenduma. Vključil sem ga v pojasnjeno doktrino.

Če bi v okoliščinah, ko predmet referenduma pravno ne obstaja, razpisali referendum, bi zavestno privolili v »votlo glasovanje«. Volivci bi bili pozvani na volišča, lokalni proračun bi utrpel milijonski strošek (približno 1 milijon evrov javnega denarja), prebivalce v mestu pa bi se politično polariziralo. Končni ustavnopravni izid takega referenduma bi bil ničen, votel.

V ustavni demokraciji so instituti neposredne demokracije namenjeni uresničevanju oblasti ljudstva, ne pa političnemu marketingu in teatru. Če se institut neposredne demokracije želi izvesti kljub temu, da je njegov vsebinski smoter že dosežen, ne govorimo več o izvrševanju ustavne pravice, temveč o njeni zlorabi. Namen vztrajanja pri takem referendumu bi bila gola politizacija, produkcija političnega spektakla, teatra, polarizacija javnosti in nabiranje priložnostnih političnih točk za vpletene akterje (vključno s pritiski na vodstvo občine), kar bi pomenilo grobo negacijo integracijske in družbeno-socialne funkcije referenduma, tudi njegove legitimacijske funkcije. Ustavno pravo ne sme nuditi varstva zlorabi institucij za namene politikantstva.

MS MOL torej zahteve za razpis in izvedbo referenduma ne bi smel sprejeti. S formalnim sklepom oziroma ugotovitvenim aktom bi moral zavrniti razpis referenduma. V obrazložitvi bi se moral sklicevati na materialno neobstojnost predmeta referenduma (zaradi sprejetega sklepa MS MOL o umiku Odloka) ter na doktrino o zlorabi referenduma in votlosti glasovanja.

Vztrajanje Civilne iniciative pri referendumu po tem, ko je bil sporni akt umaknjen, je zato mogoče razumeti tudi kot primer zlorabe instituta referenduma za namene politične polarizacije, razvnemanja strasti in spektakla, takšno glasovanje pa bi bilo »votlo« in zato ustavnopravno nedopustno.[7] Župan oziroma MS MOL imata ne le pravico, temveč ustavno dolžnost, da zaščitita (ne le proračun, to ni elementarno pravno vprašanje, pač pa) ustavni red in pravni red lokalne samouprave ter zavrneta razpis takega referenduma. A ker to ni bilo storjeno, seveda prevzemata odgovornost za razpis referenduma, ki ne bi smel biti razpisan.[8]

O razlogih za tako ravnanje in nastale okoliščine lahko predvsem domnevam, na temelju gradiva in medijskih objav. Zdi se, da je temu pravnemu zapletu (tudi zdrsu) botroval izostanek izrecnih določb o tem vprašanju in morebitna negotovost MS MOL, ki v tistem trenutku morda še ni imel dovolj razdelanih pravnih argumentov za drugačno ravnanje; izredni seji sta si v istem dnevu sledili ena za drugo, dogajanje je bilo nemara dokaj kaotično, morda impulzivno, glasovanje pa je bilo soglasno, kar kaže, da mestni svetniki sicer zelo antagonistično usmerjenih političnih strank niso videli ali prepoznali pravne težave, oziroma so morda razumnost Civilne iniciative videli v odstopu od zahteve po razpisu referenduma.

MS MOL je torej referendum sklical, za dan 12. julij, časovno najhitrejša mogoča izvedba vseh referendumskih opravil. A tudi s tem je nastal nov ustavnopravni problem.

5. Datumi pri referendumskih glasovanjih in volitvah so tudi ustavnopravno vprašanje

Želim opozoriti, kakšne pravne okoliščine bi nastopile, če bi bil dan glasovanja za kateri koli referendum, na državni ali lokalni ravni, določen v času med drugo polovico meseca julija in koncem meseca avgusta, torej »med dopusti.« Nedvomno je to najmanj čas med 15. julijem in 1. septembrom. Podajam ustavnopravno razlago, zakaj je tudi to zelo pomembno ustavnopravno vprašanje. To bi bilo (najmanj) močno ustavno sporno – tudi glede na predhodne precedense Ustavnega sodišča RS, vključno z nekaterimi ločenimi mnenji. Predvsem po odločbi Ustavnega sodišča RS, št. U-I-279/96. Citat iz 17. točke obrazložitve:

»Njihov namen je lahko tudi v drugih razlogih instrumentalne oziroma tehnične narave, npr. v potrebi po določitvi dneva glasovanja v skladu s prvim odstavkom 32. člena ZRLI (na nedeljo ali drug dela prost dan) oziroma v potrebi po določitvi glasovanja na dan, ki omogoča racionalno in ekonomično izvedbo referenduma (npr. istočasno z volitvami ali izven obdobja daljših praznikov, počitnic ipd.).«

Enako v ločenem mnenju sodnik mag. Krivic:

»Toda v začetku avgusta, ko je bil izpodbijani odlok sprejet, je bilo za to že zdavnaj prepozno. To indirektno, a povsem jasno sledi tudi iz te odločbe, ki je končno vendarle priznala (v 17. točki), da v obdobju počitnic ni mogoča 'racionalna in ekonomična izvedba referenduma' in da je prav to lahko tudi eden od 'utemeljenih instrumentalnih razlogov' za preložitev dneva glasovanja o referendumih. 'Racionalna izvedba referenduma' (ki v avgustovskem počitniškem času torej ni možna) namreč ni samo izvedba samega glasovanja na neko nedeljo zunaj počitniškega časa, ampak prav tako tudi izvedba 'predreferendumske kampanje' – torej mora tudi 30–45-dnevni rok za to kampanjo pasti v normalen (nepočitniški) čas, ne pa npr. v avgust, ko so na dopustu tako politiki, ki naj bi ljudem razlagali, kaj pomenijo njihovi referendumski predlogi, kot tudi tisti, ki naj bi to poslušali.«

Enako v odločbi Ustavnega sodišča RS, št. U-I-304/96, 8. točka. Tudi v ločenih mnenjih k tej odločbi sodnikov mag. Krivica, dr. Udeta in dr. Šinkovca. Drugačno stališče je glede »predreferendumske kampanje« zavzel sodnik dr. Jambrek. O tem tudi v odločbi Ustavnega sodišča RS, št. U-I-76/14.

Časovna komponenta, torej določanje rokov in dnevov glasovanj, ko so ljudje pričakovano odsotni, ustvarja nezmožnost učinkovite kampanje in pomeni zlorabo procedur s strani interesnih skupin, predlagateljev, lahko tudi političnih strank in njihovih privržencev, simpatizerjev. A to ni politično vprašanje, pač pa elementarno vprašanje ustavnosti. Zato mora biti določitev dneva glasovanja sredi ali na vrhu poletno dopustniškega časa tretirana kot protiustavna. Ljudje imajo pravico, da jih dnevna politika in javne zadeve v njihovem državljanskem statusu in v njihovi volilni pravici pustijo pri miru – jim omogočijo/dovolijo odmik in počitek. Na državni in na lokalni ravni. Zato mora biti sleherna določitev glasovalnega termina v času med sredino julija in avgustom neposredno tretirana kot del politične manipulacije, ki jemlje referendumu njegovo integracijsko in legitimacijsko funkcijo ter ga spreminja v ustavno nedopusten spektakel. Pravico do referenduma je treba presojati tudi v luči ustavnega načela o učinkovitem izvrševanju oblasti in učinkovitem sodelovanju pri upravljanju javnih zadev, kar je ustavna kategorija. Ugotoviti je treba, da zbiranje podpisov, kampanja ali izvedba glasovanja sredi poletnih dopustov (druga polovica julija-avgust) krati pravice državljanov do nemotene in učinkovite participacije pri upravljanju javnih zadev (44. člen Ustave RS). Tu gre za ustavne meje neposredne demokracije. Država (ali občina) mora zagotoviti pogoje, v katerih je uresničevanje pravice do sodelovanja pri upravljanju javnih zadev dejansko učinkovito in dostopno. Določitev termina v času, ko je velik del volilnega telesa upravičeno odsoten (letni dopusti), po ustavni logiki pomeni sistemsko oviro, ki umetno znižuje legitimnost referenduma in otežuje udeležbo, kar ne le meji na ustavno nedopustno omejevanje te pravice, ampak tudi pomeni točno to. Referendum je lahko orodje za politično manipulacijo (pogosto tudi je in nima neposredne zveze ne z neposredno demokracijo ne z načelom demokratičnosti ne z legitimacijsko funkcijo). Izbira termina v drugi polovici julija ali v avgustu bi se v tem kontekstu morala interpretirati kot del t. i. političnega spektakla ali strateškega izbiranja termina, ki vnaprej prejudicira nizek kvorum ali točno določen izid, kar sem označil za ustavnopravno vprašanje najvišjega reda. Roki in termini ne smejo biti postavljeni tako, da postanejo sami sebi namen oziroma, da onemogočajo varovanje in uresničevanje ustavne substance. Ta argumentacija je integralni del doktrine o zlorabi referenduma. Izvedba referenduma o neobstoječem aktu, kumulativno, sredi julija pa združuje kar dva ključna elementa, ki sta ustavno nedopustna: vsebinsko praznost (votlost) in procesno neustreznost (termin v času dopustov). Ustavnopravni sklep je jasen: referenduma najmanj med 15. julijem in 1. septembrom ne bi smelo biti že zaradi datuma, per se. To bi bil ustavno nedopustni »ustavni simulaker«.

6. Zaključek

Na zgoraj pojasnjen način so nastale okoliščine z razpisanim referendumom o odloku, ki ga pravno ni bilo več. Postavi se vprašanje, kdo bi takrat lahko sploh še kaj storil? Po mojem mnenju samo še MS MOL. Isti organ, ki je sprejel sklep o razpisu referenduma, bi moral sprejeti sklep, da referenduma ne more biti, iz zgoraj pojasnjenih razlogov. Izrecne zakonske podlage za prav tako dejanje res ni. Je pa več kot dovolj podlage v ustavni doktrini, pravni logiki in pravilih pravnega razlogovanja, ki omogočajo razlago o obstoju dolžnosti MS MOL, da ne razpiše in izvede neustavni referendum, ker predmet referenduma pravno ne obstaja. Civilna iniciativa bi imela še vedno na voljo upravni spor, pred Upravnim sodiščem RS, nemara tudi druga pravna sredstva.

Ta primer Mestne občine Ljubljana torej odpira nekaj, kar v slovenski ustavnopravni teoriji in praksi lokalne samouprave še ni bilo dokončno dorečeno na ravni sistemske doktrine.

Prvič, gre za preplet lokalne samouprave in teorije o zlorabi referenduma. Večina razprav o zlorabi referenduma se je zgodovinsko vrtela okoli državne ravni (npr. zadeva izbrisani, zakonodajni referendumi). Prenos te doktrine na raven lokalne samouprave, kjer so proračuni bolj ranljivi, politični spektakli pa neposredno vplivajo na lokalno skupnost, naj bo pomemben teoretični prispevek.

Drugič, gre razmerje med splošnim aktom in pravnim »ničem«. Ponujena razlaga je integralni del analize o tem, kako daleč seže avtonomija predstavniškega telesa pri upravljanju s procesnimi akti in zakaj je goli formalizem (vztrajanje pri referendumskem postopku zaradi rokov, četudi materialnega predmeta ni več) ustavno nesprejemljiv.

Tretjič, koncept »votlosti« glasovanja se pojavlja v novi luči. Ne gre za konkretna dnevno-politična imena, ampak za zadevo na ravni splošnega ustavnega problema, ki naj koncept »votlosti« glasovanja trajno umesti v doktrino in literaturo, da bo ta služila kot referenca za vse prihodnje primere, ko bi ulična ali lokalna politika poskušala zlorabiti institute neposredne demokracije za goli politični marketing, teater, spektakel, simulaker.

7. Post scriptum – sinteza primera in teze pravnega pouka

Nastalo dejansko stanje je postal konglomerat pravnih dilem in ustavnih spornosti. Ko je akt o razpisu referenduma že sprejet in objavljen, referendum pa razpisan, čeprav materialnopravno ne bi smel biti, je stanje ustavnopravno še bolj zaostreno. Imamo opravka z veljavnim (a globoko neustavnim in nezakonitim) pravnim aktom o razpisu referenduma.

Vprašanje 1: ali, razen MS MOL, lahko še kdo drug prekliče ali ustavi referendum? Neposredno ne. V slovenskem pravnem redu nihče (niti župan, niti mestna uprava, niti državno volilno telo) nima samovoljne oblasti, da bi z enostranskim administrativnim aktom ali dejanjem enostavno preklical ali izbrisal že objavljen odlok/sklep o razpisu referenduma. Pravni akti so deležni domneve o njihovi zakonitosti, dokler niso odpravljeni ali razveljavljeni po predpisanem postopku.

Vprašanje 2: kakšne so razpoložljive rešitve in pravne poti? Če bi želeli ustaviti ta ustavni simulaker in preprečiti milijonsko škodo javnih financ, so na voljo le naslednje procesne poti:

• Actus contrarius MS MOL (samoodprava akta). MS MOL bi lahko na novi izredni seji sprejel sklep o razveljavitvi ali odpravi akta o razpisu referenduma. Pravna podlaga za to je dejstvo, da bi MS MOL (naknadno) ugotovil (naknadno) absolutno nesmiselnost in s tem materialno brezpredmetnost lastnega akta (saj predmeta referenduma – odloka – ni več). Če organ ugotovi, da je razpisal referendum o »niču«, lahko svoj lastni akt umakne iz pravnega prometa pred izvedbo glasovanja. Če bi se to zgodilo, bi lahko pobudniki tak akt izpodbijali najprej pred Upravnim sodiščem RS.
• Intervencija Ustavnega sodišča RS (pobuda za oceno ustavnosti) ne bi bila prava pot. MS MOL ali župan pred ustavnim sodiščem sicer lahko vloži pobudo za oceno ustavnosti in zakonitosti akta o razpisu referenduma (ali neposredno sproži ustavni spor glede zakonodaje o lokalni samoupravi), s ključnim predlogom za izdajo začasne odredbe za takojšnje zadržanje vseh referendumskih opravil. Ustavno sodišče RS je edino, ki lahko avtoritativno dokončno zaustavi ter nato odpravi neustaven akt o razpisu referenduma, če ugotovi zlorabo instituta in grožnjo nastanka nenamerne finančne škode (milijonski strošek za votlo glasovanje). Ampak – organ, ki je pravni akt sprejel, ne more sam izpodbijati tega pravnega akta pred ustavnim sodiščem.
• Upravni spor. Če bi kateri koli prizadeti subjekt sprožil upravni spor zoper akt o razpisu referenduma, bi lahko Upravno sodišče RS v nujnem postopku s t. i. začasno odredbo odložilo izvršitev akta (in s tem izvedbo referenduma) do končne odločitve o ustavnosti samega razpisa referenduma. Upravni spor bi lahko sprožili pobudniki, če bi bil razpis referenduma s strani MS MOL zavrnjen.

Pravo ne sme biti nemočno pri upiranju lastnemu formalizmu.[9] Ko je neustaven akt o razpisu referenduma enkrat sprejet, sta edini čisti poti hitra avtokorekcija MS MOL (odprava lastnega akta o razpisu referenduma zaradi odpadlega predmeta referenduma) in sprožitev upravnega spora pred Upravnim sodišče RS, s strani pobudnikov, kjer bi sodišče moralo odločiti o dopustnosti izvedbe »votlega referenduma« in ob začetku poletnih počitnic. Če bi bil datum še sprejemljiv (12. julij, tri dni pred tem, ko glede na pretekle precedense ne bi smel biti več sprejemljiv), pa votlost referenduma zagotovo ne bi smela biti sprejemljiva. Ampak …

Ampak. V funkciji ustavnopravne natančnosti moramo razlikovati med državno zakonodajo (ZRLI) in lokalno samoupravo (ZLS) ter ustavnosodno doktrino. Moj pomislek o »sivi časovni coni« in datumu 12. julija je zagotovo na mestu, vseeno pa moram procesno razlago postaviti na naslednja preverjena izhodišča:

• Časovni okvir počitnic in »siva cona« - kje je meja?

V slovenski ustavnosodni praksi je čas, ko glasovanj ne sme biti, določen. Kot obiter dictum, v obrazložitvah ustavnosodnih odločitev in nekaterih ločenih mnenjih sodnikov. V zakonodaji (Zakon o referendumu in ljudski iniciativi –ZRLI) tega ni. Tudi v ZLS tega ni.

Če je bil referendum v Ljubljani predviden za 12. julij, bi formalno-tehnično padel v ozko, tri dni dolgo okno tik pred ustavnosodno določenim pragom (15. julij). To je tudi zakonski prag, če kot takega razumemo pričetek sodnih počitnic. Logika se zdi enostavna. Moja ustavnopravna argumentacija v članku ne temelji na goli formalni številki v koledarju, ampak na materialnem smislu ustavne pravice, na ustavni substanci. Dejstvo je, da se šolske počitnice začnejo že konec junija. Logistična opravila (sestavljanje odborov, pošiljanje gradiv, referendumska kampanja) bi potekala globoko v času, ko so ljudje ali že množično na dopustih ali imajo utemeljeno pričakovanje, da jih bo politika, državna ali lokalna, za nekaj časa pustila pri miru, v začasni umik pa bodo šla procesno tudi sodišča. Zato določitev datuma 12. julij ustavnopravno sicer ni »čista«, ampak pomeni izrazito sivo cono, kjer se skozi formalistično luknjo (ker je to tri dni pred 15. julijem) vsebinsko lahko izniči ali močno oteži učinkovito izvrševanje glasovalne pravice, predvsem pa legitimnost samega glasovalnega kvoruma, ki ga zahtevajo predpisi. V tej prizmi utegne biti čas izvedbe referenduma za pobudnike celo manj primeren kot za lokalno oblast.

• Kdo sploh lahko prekliče ali spremeni odlok o razpisu?

Pri vprašanju, ali lahko, razen mestnega sveta, še kdo drug prekliče ali spremeni akt o razpisu referenduma, je treba biti pravno povsem jasen. Po Zakonu o lokalni samoupravi (ZLS) in statutarni ureditvi občin referendum razpiše Mestni svet z aktom (odlokom ali sklepom). Ko je ta akt enkrat sprejet in objavljen v Uradnem listu, začne teči uradni postopek. Župan nima zakonskega pooblastila, da bi po lastni volji in s svojim dekretom preklical ali zadržal izvedbo referenduma, ko je ta enkrat z aktom Mestnega sveta uradno razpisan. Župan je izvršilni organ in mora akte Mestnega sveta spoštovati in izvršiti.

Edini organ na ravni občine, ki lahko po načelu actus contrarius sprejme nov akt, s katerim spremeni ali razveljavi prejšnjega, je sam Mestni svet. Hkrati pa ta pred ustavnim sodiščem ne more izpodbijati akta, ki ga je sam sprejel.

Če se torej znotraj občine zadeva ne reši (Mestni svet ne ukrepa), so zunaj občine na voljo le formalna pravna sredstva pred sodnimi organi.

Upravno sodišče bi bila prava pot za pobudnike, če bi bil referendum na MS MOL zavrnjen. V okviru upravnega spora lahko Upravno sodišče izda začasno odredbo, s katero odloži izvedbo referendumskih opravil do končne odločitve. Upravno sodišče bi bilo pred zanimivim doktrinarnim izzivom. Zanimiva zagata terja natančen, prepričljiv in dokončni odgovor. Poda ga lahko samo sodna veja oblasti.

Ustavno sodišče RS bi načeloma lahko nastopilo kot poslednji arbiter, če bi se nanj naslovila zahteva za oceno ustavnosti akta o razpisu referenduma (ali nemara celo spor o pristojnosti), kjer bi se prav tako primarno zahtevalo začasno zadržanje izvrševanja akta o razpisu referenduma zaradi nastanka nepopravljivih posledic (enormni finančni stroški) in zaradi pravno-vsebinske votlosti glasovanja. V tem oziru bi se lahko celo zgodilo, da bi Ustavno sodišče RS razveljavilo rezultat referenduma po njegovi izvedbi. S tem bi še enkrat več nastale plodne okoliščine za javno mrhovinarstvo z medijskimi spektakli, politikantsko folkloro in aktivističnim teatrom. Pravšnja tema za prepiranje v eni od pogovornih televizijskih oddaji.

Sprožitev sodnega spora s strani tretjega (upravičenega) subjekta je načeloma možna. Če bi akt o razpisu referenduma želeli spraviti pred sodišče (pred Ustavno sodišče RS ali Upravno sodišče RS, v vmesnem prostoru pa še na Vrhovno sodišče RS), pravnega interesa nima občinski organ, ima pa ga lahko posameznik (zainteresirani občan MOL, ki ga posledice dogajanja neposredno in konkretno zadevajo). Skupina svetnikov (manjšina v Mestnem svetu), ga nima, ker ni skupine, ki bi glasovala proti razpisu referenduma. Hkrati pa slovenska sodna praksa t. i. actio popularis (ljudske tožbe v javnem interesu) s strani posameznikov in generalno ne dopušča. Sodišča posameznim občanom praviloma ne priznavajo neposrednega pravnega interesa za izpodbijanje aktov o razpisu volitev ali referendumov, če jim ni kršena njihova lastna, konkretna pravica. Ampak – v Sloveniji imamo primer, ko je nekomu prav to enkrat že uspelo, pred Vrhovnim sodiščem RS: ampak z naknadno razveljavitvijo referenduma in zaradi ugotovljene neenakopravnosti zainteresirane javnosti v razmerju do oblasti, kar zadeva možnosti v predreferendumski kampanji (v času tedanje »Cerarjeve vlade«, čemur je sledil konec tiste vlade). Zadeva ni enaka, ni pa povsem neprimerljiva.

Ustavno-procesni paradoks, ki je nastal, je zanimiv. Ker klasična doktrina onemogoča organu, da bi pred sodiščem izpodbijal lasten akt, sodna veja oblasti ne more biti prva rešilna bilka. Brezizhodnost formalizma bi zahtevala, da MS MOL sam prevzame ustavno odgovornost, uporabi načelo actus contrarius, prekliče razpis referenduma o »niču« in s tem prisili pobudnike, da oni prevzamejo breme dokazovanja pravnega interesa in vsebinskega prav svojih trditev pred sodiščem.

Sistem je postal ujet v goli formalizem: oblast je razpisala referendum o pravnem »niču«, hkrati pa nima procesne poti, da bi to lastno neustavnost predložila sodišču v presojo. Danes, 12. junija 2026, ne vem, kaj se bo zgodilo. Do prvega septembra se lahko zgodi – nekaj ali marsikaj. Če se ne bo zgodilo nič posebnega, razen referenduma, bo tako, kot je: vprašanje ne bo pravno razrešeno in v zraku bodo obvisele ustavnopravne teze, kot že tolikokrat prej.

Opombe:

[1] Eno od medijskih objav sem opazil na portalu 24ur.com, in sicer STA: Začenja se kampanja pred referendumom o parkirnem odloku v Ljubljani, v: 24ur.com, 12. junij 2026. Iz nje lahko razberem, da mnogi, ki podajajo o zadevi pravne trditve, tematike in njene ustavne podstati ne razumejo najbolje. Moteča je tudi pretirana prisotnost populističnih in folklornih elementov, ki zanimivo in pomembno ustavnopravno tematiko silijo v polje popreproščenega paberkovanja. Tako javno nastopaštvo tudi ni imuno na protislovja in nelogične sklepe. S tem se namesto resne razprave o ustavni substanci naslovljenih pravnih dilem nadaljuje samopromocijski teater raznih »aktivistov« in interesnih skupin, ki za pravoslovje nima dodane vrednosti.

[2] Enako Franc Grad, Ciril Ribičič, Igor Kaučič, Domen Končan: Pravno mnenje v zvezi s spremembo poslovnika Mestnega sveta Mestne občine Ljubljana glede umika sprejetega akta. Inštitut za ustavno pravo, Ljubljana 2026, str. 4–5.

[3] Actus contrarius (»nasprotno dejanje«) je temeljno pravno načelo, ki določa, da se pravni posel ali upravni akt na splošno lahko spremenita, razveljavita ali prekličeta le z nasprotnim aktom iste oblike in s strani istega organa, ki ga je prvotno izdal. To načelo se uporablja predvsem v upravnem, civilnem in pogodbenem pravu ter zagotavlja pravno simetrijo.

[4] Zakon o lokalni samoupravi (ZLS), Uradni list RS, št. 94/07 – uradno prečiščeno besedilo, 76/08, 79/09, 51/10, 40/12 – ZUJF, 11/14 – popr., 14/15 – ZUUJFO, 11/18 – ZSPDSLS-1, 30/18, 61/20 – ZIUZEOP-A, 80/20 – ZIUOOPE, 62/24 – odl. US, 102/24 – ZLV-K, 83/25 – ZOUL in 10/26.

[5] Pojasnil bom pomembno ustavnopravno tezo, oziroma doktrinarno argumentacijo, zakaj volja pobudnikov referenduma ne bi smela biti ogrožena z umikom Odloka, ki je bil predmet referendumske zahteve. Kot je bilo mogoče razbrati iz medijev, naj bi kritike umika Odloka iz procedure, s čimer Odlok preneha pravno obstajati, skrbelo, da bi MS MOL v primeru neizvedbe referenduma vsebinsko enak odlok ponovno sprejel – in to v kratkem času. Zato v umiku Odloka niso prepoznali uresničitve volje pobudnikov, ampak načrtovani in premišljeni poskus preslepitve pobudnikov. Če bi se to res zgodilo, bi nastal nov pravni problem. A tudi ta pravni problem bi bil zlahka rešljiv. Nedvomno bi v tem primeru šlo za procesno zlorabo, ki je pravo ne dopušča – ali drugače, ki je pravo ne sme dopustiti. Glede tega lahko postavim ustavnopravno tezo, ki bi lahko postala del doktrine o zlorabi referenduma, o kateri pišem v nadaljevanju. Teza je, da bi v tem primeru moralo veljati enako, kot če bi bil Odlok na referendumu zavrnjen. Vsebinsko enakega odloka se ne bi smelo sprejeti najmanj v času/obdobju, ki ga zakonodaja določa kot čas/obdobje, v katerem ni dopustno ponovno sprejeti in uveljaviti pravnega akta, ki je bil na referendumu zavrnjen. Pravo ni pogojeno s podrobnim in izčrpnim vnaprejšnjim zapisovanjem vseh rešitev za vse možne pravne okoliščine in primere. Pravo je primarno zadeva mišljenja in ravnanja v okviru veljavnega ustavnega in pravnega reda, ki ima svoj smisel, razum, logiko in duha. Zato je v pravu vsako vprašanje rešljivo z razlago, ki ji pravo določa okvir in smer (zlasti s pravili in načeli pravnega sklepanja), ter z močjo najboljšega pravnega argumenta. Zato tudi nikoli nisem bil naklonjen uporabi pojma »pravna praznina«. 

[6] Glej Andraž Teršek: O zlorabi referenduma, s primerom »votlosti« referendumskega odločanja, v: Revus – Revija za ustavno teorijo in filozofijo prava, št. 4/2005, str. 75–82.

[7] Razlaga »zakaj« (teza, ki jo ponujam kot dopolnitev doktrine o zlorabi referenduma) je podana v predhodni opombi (št. 5). Seveda pa ne županu ne mestnim svetnikom ne pobudnikom referenduma ne splošni javnosti ne gre očitati, da niso takoj prepoznali pravih pravnih rešitev za vsa nastala vprašanja in skrbi, ker zakonodajalec teh vprašanj in dilem ni razrešil vnaprej, ker prav vsa še niso postala predmet utrjene pravne doktrine znotraj pravoslovja in tudi ne vsebinsko zakoličena doktrina v okviru odločanja sodne veje oblasti.

[8] Če referendum ne bi bil razpisan, bi pobudniki svoj prav lahko zatrjevali in dokazovali v upravnem sporu pred Upravnim sodiščem RS.

[9] Več o tej ustavnopravni in pravno filozofski tezi v Andraž Teršek: Teorija legitimnosti in sodobno ustavništvo. Univerzitetna založba Annales, Univerza na Primorskem, Koper, 2014. Prav posebej v poglavju o pravni misli Carla Schmitta. Tudi Andraž Teršek: Schmittova teorija legalnosti in legitimnosti. Revus – revija za ustavnopravno teorijo in filozofijo prava, št. 8/2008, str. 45-66.