Odločba o ugotovitvi, da so četrti, peti in šesti odstavek 5. člena ter drugi odstavek 10. člena v zvezi s Prilogo 1 in Prilogo 3 Zakona o sistemu plač v javnem sektorju, kolikor se nanašajo na sodnike, v neskladju z Ustavo, ter o ugotovitvi, da drugi in tretji odstavek 23. člena in 32.b člen tega zakona niso v neskladju z Ustavo

OBJAVLJENO V: Uradni list RS 72-2297/2023, stran 6387 DATUM OBJAVE: 3.7.2023

VELJAVNOST: od 3.7.2023 / UPORABA: od 3.7.2023

RS 72-2297/2023

Verzija 2 / 2

Čistopis se uporablja od 12.6.2024 do nadaljnjega. Status čistopisa na današnji dan, 6.1.2025: AKTUALEN.

Uradni list RS, št. 72/23, 48/24 - odl. US

Časovnica

Na današnji dan, 6.1.2025 je:

  • ČISTOPIS
  • AKTUALEN
  • UPORABA ČISTOPISA
  • OD 12.6.2024
    DO nadaljnjega
  •  
  • Vplivi
  • Čistopisi
rev
fwd
 
 
 
 

2297. Odločba o ugotovitvi, da so četrti, peti in šesti odstavek 5. člena ter drugi odstavek 10. člena v zvezi s Prilogo 1 in Prilogo 3 Zakona o sistemu plač v javnem sektorju, kolikor se nanašajo na sodnike, v neskladju z Ustavo, ter o ugotovitvi, da drugi in tretji odstavek 23. člena in 32.b člen tega zakona niso v neskladju z Ustavo

 
 
Številka: U-I-772/21-37
 
 
Datum: 1. 6. 2023
 
 

O D L O Č B A 

 
 
Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo Sodnega sveta, na seji 1. junija 2023
 
 

o d l o č i l o :

 
 
1.
V neskladju z Ustavo so:
 
 
-
četrti, peti in šesti odstavek 5. člena Zakona o sistemu plač v javnem sektorju (Uradni list RS, št. 108/09 – uradno prečiščeno besedilo, 13/10, 59/10, 85/10, 107/10, 35/11, 46/13, 50/14, 82/15, 67/17, 84/18, 204/21 in 139/22), kolikor se nanašajo na usklajevanje sodniških plač;
 
 
-
drugi odstavek 10. člena v zvezi s Prilogo 1 in Prilogo 3 Zakona o sistemu plač v javnem sektorju (Uradni list RS, št. 108/09 – uradno prečiščeno besedilo, 13/10, 59/10, 85/10, 107/10, 35/11, 46/13, 50/14, 82/15, 67/17, 84/18, 204/21 in 139/22), kolikor se nanašajo na sodnike.
 
 
2.
Državni zbor mora ugotovljeno neskladje odpraviti v roku šestih mesecev po objavi te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.
 
 
3.
Drugi in tretji odstavek 23. člena ter 32.b člen Zakona o sistemu plač v javnem sektorju niso v neskladju z Ustavo.
 
 
4.
Zahteva za oceno ustavnosti 32.a člena Zakona o sistemu plač v javnem sektorju ter 164. člena, drugega in devetega odstavka 166. člena, drugega odstavka 167. člena, drugega odstavka 168. člena, drugega odstavka 172. člena, drugega odstavka 173. člena, prvega odstavka 177. člena ter prvega odstavka 179. člena Zakona za uravnoteženje javnih financ (Uradni list RS, št. 40/12, 105/12, 85/14, 95/14, 90/15, 102/15 in 72/19) se zavrže.
 
 
5.
Postopek za oceno ustavnosti 53. člena Zakona o sodniški službi (Uradni list RS, št. 94/07 – uradno prečiščeno besedilo, 91/09, 33/11, 46/13, 63/13, 69/13 – popr. in 17/15) se ustavi.
 
 

O B R A Z L O Ž I T E V

 
 

A.

 
 
1.
Sodni svet (predlagatelj) vlaga zahtevo za oceno ustavnosti predpisov, ki se nanašajo na ureditev materialnega položaja sodnikov. V zahtevi in njeni dopolnitvi izpodbija drugi odstavek 10. člena v zvezi s Prilogo 3 Zakona o sistemu plač v javnem sektorju (v nadaljevanju ZSPJS) ter drugi in tretji odstavek 23. člena, 24., 32.a in 32.b člen tega zakona, 164. člen, drugi in deveti odstavek 166. člena, drugi odstavek 167. člena, drugi odstavek 168. člena, drugi odstavek 172. člena, drugi odstavek 173. člena, prvi odstavek 177. člena in prvi odstavek 179. člena Zakona za uravnoteženje javnih financ (v nadaljevanju ZUJF) ter 53. člen Zakona o sodniški službi (v nadaljevanju ZSS). Predlagatelj zatrjuje neskladje izpodbijane ureditve z 2., 3., 14., 23. in 125. členom Ustave. Zaradi neizpolnjevanja zahteve po (materialni) neodvisnosti sodnikov je izpodbijana ureditev po njegovem mnenju tudi v neskladju s pravom Evropske unije (v nadaljevanju EU).
 
 
2.
Predlagatelj zatrjuje, da je izpodbijana ureditev o uvrstitvi sodnikov v plačne razrede v neskladju z načelom delitve oblasti (drugi stavek drugega odstavka 3. člena Ustave). Navaja, da plače sodnikov niso urejene primerljivo s plačami funkcionarjev drugih dveh vej oblasti. Sklicujoč se na podatke o plačah funkcionarjev, ki naj bi izhajali iz dopisa Ministrstva za javno upravo (v nadaljevanju MJU) z dne 15. 7. 2021, navaja, da je bila v letu 2020 mediana (statistični parameter, ki podaja srednjo vrednost statističnega znaka) plačnega razreda, v katerega so bili uvrščeni funkcionarji izvršilne oblasti (skupaj s predsednikom republike), 61, mediana plačnega razreda, v katerega so bili uvrščeni funkcionarji zakonodajne oblasti, 57, mediana plačnega razreda, v katerega so bili uvrščeni funkcionarji sodne oblasti, pa le 53. Še večje razlike naj bi bile pri modusu (statistični parameter, ki pove, katera vrednost v porazdelitvi nastopa največkrat) plačnega razreda, ki naj bi bil pri funkcionarjih izvršilne oblasti (skupaj s predsednikom republike) 61, pri funkcionarjih zakonodajne oblasti 60 in pri funkcionarjih sodne oblasti 52. Razliko v plačnem položaju funkcionarjev utemeljuje predlagatelj tudi s sklicevanjem na podatke o povprečni bruto plači funkcionarjev v letu 2020. Navaja, da je za funkcionarje izvršilne veje oblasti (skupaj s predsednikom republike) ta znašala 4.917,00 EUR, za funkcionarje zakonodajne veje oblasti 4.284,00 EUR in za funkcionarje sodne veje oblasti 3.815,00 EUR. To naj bi pomenilo, da je bila povprečna mesečna bruto plača funkcionarjev izvršilne veje oblasti za približno 29 odstotkov (kar je skoraj tretjina) višja od povprečne mesečne bruto plače funkcionarjev sodne veje oblasti, pri čemer naj bi bili v izračun všteti tudi dodatki. V zvezi z utemeljevanjem nedopustnih razlik med plačami sodnikov in funkcionarjev drugih dveh vej oblasti se predlagatelj sklicuje še na izjavo predstavnika MJU v delovni skupini za ureditev plačnega položaja sodnikov 12. 7. 2019, iz katere naj bi izhajalo, da je bila povprečna plača v sodstvu takrat nižja od povprečne plače v drugih dveh vejah oblasti (sodna veja oblasti naj bi imela za 20 odstotkov nižjo plačo). Predlagatelj navaja, da se razmerja med plačami funkcionarjev tudi v letu 2021 niso izboljšala. Poudarja, da so povprečne plače funkcionarjev zakonodajne in izvršilne veje oblasti na tako visoki ravni, kot so plače vrhovnih sodnikov svetnikov, sodniki na prvi in drugi stopnji pa naj bi bili degradirani v nasprotju z načelom delitve oblasti.
 
 
3.
Izpodbijani ureditvi predlagatelj očita tudi neskladje z načelom sodniške neodvisnosti iz 125. člena Ustave. Opozarja, da je del sodniške neodvisnosti tudi materialna neodvisnost sodnikov. Sklicuje se na stališča slovenskega in drugih ustavnih sodišč, stališča Evropskega sodišča za človekove pravice (v nadaljevanju ESČP) in Sodišča Evropske unije (v nadaljevanju SEU) ter na številne mednarodne instrumente s področja neodvisnosti sodnikov. Predlagatelj meni, da mora biti materialni položaj sodnika primeren oziroma takšen, da je sodnik varovan pred pritiski, ki bi lahko vplivali na njegovo odločanje, oziroma mora ustrezati dostojanstvu poklica in obsegu sodnikove odgovornosti. Opozarja na sklepne predloge generalnega pravobranilca SEU v zadevi Associaçao Sindical dos Juízes Portugueses proti Tribunal de Contas,iz katerih naj bi izhajalo, da mora biti plača sodnika dovolj visoka in stabilna ter se ne sme ločiti od ekonomske in socialne resničnosti in zlasti ne od povprečnega življenjskega standarda v državi. Navaja tudi, da je zaradi omejitev v zvezi z nezdružljivostjo sodniške funkcije z drugimi poklici možnost pridobitve drugih dohodkov sodnikov manjša, in opozarja, da drugi funkcionarji v zvezi z možnostjo opravljanja drugega dela nimajo tako strogih omejitev, kot veljajo za sodnike.
 
 
4.
Predlagatelj zatrjuje, da slovenski sodniki ne prejemajo plačila, ki bi, upoštevaje družbene, ekonomske in finančne razmere v državi, ustrezalo naravi in odgovornostim funkcije, ki jo opravljajo. Navaja, da se pojem plačila ne nanaša le na plačo, temveč obsega širši socialno-ekonomski položaj sodnikov, to je tudi druge prejemke, povezane z delom, in različne socialne prejemke, s posebnim poudarkom na starostni pokojnini. Meni, da slovenski sodniki prejemajo očitno prenizko plačilo, na kar naj bi kazala celostna obravnava po različnih kriterijih. Zatrjuje, da se je v Republiki Sloveniji vzpostavil sistem, ki je sodnike kot posebno ustavno kategorijo, kar se tiče njihovega materialnega položaja, potisnil ne le nižje od funkcionarjev drugih dveh vej oblasti, temveč celo nižje od večine javnih uslužbencev.
 
 
5.
Predlagatelj navaja, da so plače sodnikov v obdobju 2012–2020 naraščale občutno in bistveno počasneje kot plače v javnem sektorju (v javnem sektorju naj bi se plače povišale za 25,37 odstotka, sodnikom pa le za 5,68 odstotka, kar naj bi pomenilo 4,4-krat počasnejšo rast). Še bistveno hitreje naj bi se povečevale plače v državni upravi, in sicer za 37,5 odstotka v letih 2015–2020, kar naj bi pomenilo 6,6-krat hitrejšo rast kot pri sodnikih. Predlagatelj opozarja tudi na to, da je v letu 2015 povprečna bruto plača sodnika v Republiki Sloveniji znašala 2,2-kratnik povprečne mesečne plače v državi, decembra 2020 pa le 1,9-kratnik bruto plače v državi, plača sodnika na Okrajnem sodišču v Ljubljani pa le 1,55-kratnik povprečne bruto plače v državi. Pomenljivi naj bi bili tudi podatki, ki se nanašajo na povprečno mesečno bruto plačo pri pravnih osebah (v javnem in zasebnem sektorju skupaj). Ta naj bi se v obdobju 2015–2020 povečala za 21,68 odstotka, plača sodnikov pa le za 5,68 odstotka.
 
 
6.
Predlagatelj opozarja tudi na to, da rast plač sodnikov ne sledi rasti cen življenjskih stroškov. Navaja, da je rast cen življenjskih stroškov v obdobju 2010–2020 znašala 12,2 odstotka, v obdobju 2012–2020 pa 8,6 odstotka. Zatrjuje, da od leta 2008 dalje pada realna vrednost plač sodnikov. Plače sodnikov naj bi se večkrat celo znižale. Vrednost plačnih razredov po plačni lestvici naj bi bila enaka že od 1. 9. 2016. Kupna moč sodnikov naj bi močno slabela, zaradi visoke stopnje inflacije v letu 2022 pa naj bi se to stanje še poslabšalo. Predlagatelj opozarja, da se Beneška komisija v okviru Evropskih standardov o neodvisnosti sodstva sklicuje na Mnenje Posvetovalnega sveta evropskih sodnikov št. 1, 62. točka, v katerem naj bi bilo zavzeto stališče o pomenu zakonskih določb, ki preprečujejo zniževanje sodniških plač oziroma zagotavljajo njihovo de facto rast z rastjo življenjskih stroškov. Predlagatelj navaja, da slovenska zakonodaja takih določb ne pozna, poleg tega pa naj ta standard ne bi bil izpolnjen niti dejansko. Sklicuje se tudi na odločbo nemškega Zveznega ustavnega sodišča št. 2 BVL 4/18 z dne 4. 6. 2022, iz katere naj bi izhajalo, da je indeks cen življenjskih potrebščin eden od kriterijev pri presoji ustavnosti plačne ureditve sodnikov, in na odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-60/06, U-I-214/06, U-I-228/06 z dne 7. 12. 2006 (Uradni list RS, št. 1/07, in OdlUS XV, 84 – v nadaljevanju odločba št. U-I-60/06), iz katere naj bi izhajalo, da visoko stopnjo neodvisnosti uživa le sodnik, čigar višina prihodkov ni le primerna, temveč tudi stabilna.
 
 
7.
Po mnenju predlagatelja kaže na slab finančni položaj sodnikov tudi primerjava plač sodnikov s plačami javnih uslužbencev. Predlagatelj opozarja, da lahko javni uslužbenci dosežejo 57. plačni razred, kar je plačni razred višjega sodnika po dveh napredovanjih, in navaja, da številni sodniki tega plačnega razreda v svoji karieri ne bodo nikoli dosegli. Dodaja, da prejemki javnih uslužbencev večinoma bistveno presegajo prejemke sodnikov tudi zaradi različnih dodatkov, ki so si jih izborili v okviru socialnih pogajanj.
 
 
8.
Sklicujoč se na Poročilo Evropske komisije Sveta Evrope za učinkovitost pravosodja (v nadaljevanju CEPEJ) št. 26, izdano leta 2018, predlagatelj opozarja tudi na to, da na področju sodniških plač Republika Slovenija negativno odstopa od evropskega povprečja. Povprečna bruto plača sodnika začetnika v Republiki Sloveniji naj bi v letu 2016 znašala le 1,72 količnika povprečne bruto plače v državi, količnik povprečja vseh držav Sveta Evrope pa je bil 2,46. V Republiki Sloveniji naj bi izstopal tudi velik zaostanek pri absolutnih vrednostih, saj je letna bruto plača okrajnega sodnika začetnika znašala 32.828,00 EUR, povprečje v državah članicah Sveta Evrope pa je bilo 50.529,00 EUR.
 
 
9.
Predlagatelj zatrjuje, da je plačni sistem destimulativen za prihod najkvalitetnejših pravnikov v sodni sistem, kar naj bi prav tako ogrožalo obstoj neodvisnega delovanja sodstva. Poudarja, da so se v letih 2015–2020 za 21,27 odstotka povečale plače višjih pravosodnih svetovalcev in za 11,85 odstotka plače pravosodnih svetnikov. Plača pravosodnih svetnikov naj bi bila v letu 2020 tudi za 5,11 odstotka višja od izhodiščnega plačnega razreda sodnika začetnika. To naj bi pomenilo, da te osebe, čeprav naj bi bile perspektivni kadri, niso stimulirane za vstop v sodniške vrste. V zvezi s tem se predlagatelj sklicuje na stališče Ustavnega sodišča iz odločbe št. U-I-159/08 z dne 11. 12. 2008 (Uradni list RS, št. 120/08, in OdlUS XVII, 71), 26. točka obrazložitve, po katerem mora biti sodnikom zagotovljen takšen položaj, da bodo za izvajanje sodne oblasti kandidirali najboljši pravniki. Opozarja tudi na to, da se, upoštevaje razliko v zahtevnosti dela in zanemarljivo razliko v plači, na prosta mesta na okrožnih sodiščih prijavlja sorazmerno nizko število okrajnih sodnikov. Dodaja, da se zaradi slabega plačila sodnikov na prosta sodniška mesta prijavlja tudi relativno malo kandidatov iz vrst odvetnikov, in se sklicuje na primer, ko naj bi se odvetnik zaradi prenizkega plačila odpovedal kandidaturi za mesto okrožnega sodnika.
 
 
10.
Izpodbijanim zakonskim določbam o dodatkih k sodniškim plačam, povračilu stroškov iz naslova dela in nekaterih drugih prejemkih sodnikov očita predlagatelj neskladje s 14. členom Ustave. To neskladje naj bi bilo podano zato, ker naj bi bili dodatki k plači in druga plačila iz naslova dela, ki jih prejemajo sodniki, urejeni drugače oziroma določeni v nižjih zneskih in odstotkih, kot so urejeni za javne uslužbence, čeprav naj bi šlo za istovrstne prejemke. Zakonodajalec naj bi brez razumnega razloga različno uredil enake položaje. Različno naj bi bili urejeni položajni dodatek, dodatek za delo v posebnih pogojih, regres za prehrano med delom, odpravnina ob odhodu v pokoj, nadomestilo za zadržanost z dela zaradi bolezni, jubilejna nagrada, nadomestilo za ločeno življenje, povračilo stroškov prevoza na delo in z dela, dnevnice za službeno potovanje v državi, kilometrina za uporabo lastnega avtomobila v državi. Po mnenju predlagatelja bi morali sodnikom pripadati tudi dodatek za specializacijo, magisterij ali doktorat, dodatek za mentorstvo, dodatek za nezdružljivost ter dodatek za delo v rizičnih razmerah. Ob tem predlagatelj poudarja, da plača nima oziroma ne sme imeti nobenega vpliva na povračilo stroškov v zvezi z delom oziroma na plačilo drugih prejemkov.
 
 
11.
Zahteva in njena dopolnitev sta bili poslani v odgovor Državnemu zboru, ki nanju ni odgovoril. Mnenje o zahtevi in nato še mnenje o njeni dopolnitvi je Ustavnemu sodišču poslala Vlada.
 
 
12.
Vlada navaja, da zaradi povišanja plač javnih uslužbencev in drugih pravic javnih uslužbencev iz naslova delovnega razmerja (npr. dodatki, delovna uspešnost, napredovanje), do katerih funkcionarji praviloma niso upravičeni (izjema velja za pravosodne funkcionarje, ki jim pripadajo dodatek za delovno dobo, položajni dodatek, dodatek za dvojezičnost, dodatek za delo v manj ugodnem delovnem času in za pripravljenost), prihaja do zmanjševanja razlik med plačami funkcionarjev in javnih uslužbencev. Pojasnjuje, da lahko javni uslužbenci na najvišjih uradniških delovnih mestih, npr. pravosodni svetniki ali svetniki v pravosodju, z napredovanji dosežejo ali celo presežejo plačne uvrstitve funkcij okrajnega in celo okrožnega sodnika. Vendar pa naj bi, upoštevaje odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-60/06, določanje višine sodniških prejemkov, če se pri tem ne posega v ustavne pravice posameznikov, sodilo v polje proste presoje zakonodajalca, odločitvi zakonodajalca v zvezi s tem pa naj bi bilo neskladje s 125. členom Ustave mogoče očitati le, če bi bila višina teh prejemkov določena očitno neprimerno. Dejstvo, da se plače sodnikov za razliko od plač javnih uslužbencev niso spremenile (povišale), po mnenju Vlade ne more pomeniti, da bi bila ureditev sodniških prejemkov očitno neprimerna. Plače, ki jih prejemajo sodniki, po mnenju Vlade ne morejo pomeniti, da je materialni položaj sodnikov sporen z vidika finančne (materialne) neodvisnosti sodnikov in da bi se lahko v tej zvezi govorilo o izpostavljenosti sodnikov različnim (političnim) pritiskom in korupciji.
 
 
13.
Glede zatrjevanega neskladja izpodbijane ureditve z načelom delitve oblasti, ker plačni položaj sodnikov naj ne bi bil urejen primerljivo s plačnim položajem funkcionarjev drugih dveh vej oblasti, Vlada opozarja na realizacijo odločb Ustavnega sodišča št. U-I-60/06 in št. U-I-159/08, s katerima je bila ugotovljena protiustavnost izpodbijane ureditve iz tega razloga. Poudarja, da se razmerja med plačnimi razredi sodniških funkcij in plačnimi razredi funkcij drugih dveh vej oblasti niso več spreminjala. Vlada opozarja, da je treba ob primerjanju ureditve plačnega položaja nosilcev sodne veje oblasti in nosilcev drugih dveh vej oblasti upoštevati razlike med funkcijami sodne in drugih dveh vej oblasti. Navaja, da za sodnike velja sistem napredovanja, v okviru katerega lahko dosežejo višje plačne uvrstitve. Poleg tega naj bi sodniki poleg osnovne plače in dodatka za delovno dobo, ki pripada vsem funkcionarjem, prejemali še dodatek za dvojezičnost, položajni dodatek in dodatek za delo v manj ugodnem delovnem času ter za pripravljenost. Funkcionarji drugih dveh vej oblasti, za razliko od sodnikov, tudi naj ne bi imeli trajnega mandata in hierarhične organiziranosti funkcij. Vlada pojasnjuje, da so najvišje funkcije v vseh treh vejah oblasti (predsednik, predsednik vlade, predsednik državnega zbora, predsednik vrhovnega sodišča) uvrščene v isti, to je 65. plačni razred.
 
 
14.
Po mnenju Vlade so neutemeljeni tudi očitki predlagatelja o neskladju izpodbijane ureditve s 14. členom Ustave, ker naj bi za sodnike veljala drugačna ureditev dodatkov k plači, povračil stroškov v zvezi z delom in drugih prejemkov iz naslova dela, kot naj bi veljala za javne uslužbence. Vlada opozarja na različnost položaja funkcionarjev in javnih uslužbencev. Meni, da nekoliko nižji dodatki sodnikov ne morejo pomeniti, da bi bila ureditev v neskladju s 14. členom Ustave. Poudarja, da je višina nekaterih dodatkov za javne uslužbence posledica pogajanj z reprezentativnimi sindikati javnega sektorja. Opozarja tudi, da se dodatki, ki niso določeni v nominalni višini, obračunavajo glede na urno postavko osnovne plače, ki je za javne uslužbence praviloma nižja kot za sodnike. Navaja še, da ni mogoče zaključiti, da bi za nekaj odstotkov nižji dodatek lahko vplival na odločanje sodnika v konkretnem primeru. Tudi razlike glede drugih plačil iz naslova dela naj bi bile posledica kolektivnih pogajanj. V zvezi z zatrjevano protiustavno ureditvijo nadomestila za čas odsotnosti zaradi bolezni ali poškodbe izven dela za sodnike Vlada navaja, da nadomestilo sodnikov ni nižje, kot velja za javne uslužbence. Sicer pa Vlada opozarja, da so bile z uveljavitvijo Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o sistemu plač v javnem sektorju (Uradni list RS, št. 139/22 – v nadaljevanju ZSPJS-AA) razlike v ureditvi plačila stroškov in drugih prejemkov iz naslova dela za sodnike in javne uslužbence odpravljene. Prav tako naj bi po uveljavitvi ZSPJS-AA sodnikom pripadali dodatki za delo ponoči, za delo v nedeljo in za delo na dan, ki je z zakonom določen kot dela prost dan, v enaki višini, kot je določena za javne uslužbence.
 
 
15.
V zvezi z ZSPJS-AA opozarja Vlada tudi na to, da je na podlagi tega zakona s 1. 10. 2022 prišlo do 4,5-odstotne uskladitve vrednosti plačnih razredov v plačni lestvici iz Priloge 1 ZSPJS, kar velja tudi za sodnike. Dodaja, da bo s 1. 4. 2023 v plačni lestvici dodan še en plačni razred in da se bodo uvrstitve sodnikov v plačne razrede povišale za en plačni razred.
 
 
16.
Predlagatelj v odgovoru na mnenji Vlade navaja, da je zahtevo vložil zaradi neskladja aktualne zakonske ureditve prejemkov sodnikov z 2., 3., 14., 23. in 125. členom Ustave ter tudi zaradi neskladja s pravom EU, zlasti z drugim pododstavkom prvega odstavka 19. člena, 2. členom in prvim pododstavkom tretjega odstavka 4. člena Pogodbe o Evropski uniji (prečiščena različica, UL C 202, 7. 6. 2016 – v nadaljevanju PEU). Sklicujoč se na sodbo SEU v zadevi Associaçao Sindical dos Juízes Portugueses proti Tribunal de Contas, C-64/16, z dne 27. 2. 2018 predlagatelj navaja, da se glede na ratione materiae predmetna zadeva nanaša na drugi pododstavek prvega odstavka 19. člena in 2. člen PEU, saj se nanaša na področja, ki jih ureja pravo EU, ne glede na položaj, v katerem konkretno sodišče Republike Slovenije izvaja to pravo v smislu prvega odstavka 51. člena Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (UL C 202, 7. 6. 2016 – v nadaljevanju Listina). Iz navedene sodbe naj bi izhajalo, da morajo sodniški prejemki ustrezati pomembnosti sodniške funkcije, ker naj bi bilo to neločljivo povezano z neodvisnostjo sodnikov. Ker naj bi v Republiki Sloveniji obstajale sistemske napake glede nagrajevanja sodnikov, naj zahtevam prava EU ne bi bilo zadoščeno.
 
 
17.
Predlagatelj navaja, da je zahtevo primarno vložil zaradi ustavno nedopustnega nesorazmerja med prejemki sodnikov in funkcionarjev drugih dveh vej oblasti in zato, ker naj bi bili prejemki sodnikov tudi v objektivnem pogledu očitno neprimerni. Veljavna zakonska ureditev višine sodniških prejemkov naj ne bi bila v skladu z zahtevo, da morajo biti prejemki sodnikov takšni, da varujejo sodnike pred pritiski, ki bi lahko vplivali na njihovo odločanje, in da morajo ustrezati vlogi sodnikov in njihovim odgovornostim. Da naj ureditev sodniških prejemkov ne bi ustrezala vlogi sodstva v družbi, naj bi izhajalo tudi iz primerjave med prejemki slovenskih in evropskih sodnikov, iz primerjave prejemkov sodnikov s prejemki nekaterih javnih uslužbencev in iz tega, da so sodniki zaradi spoštovanja zahteve po nezdružljivosti omejeni pri pridobivanju morebitnih dodatnih virov dohodka.
 
 
18.
Predlagatelj opisuje ureditev materialnega položaja sodnikov vse od prenove plačnega sistema v javnem sektorju dalje. Zatrjuje, da je uvrstitev sodnikov v enoten plačni sistem javnega sektorja popolnoma neustrezna zakonska rešitev urejanja prejemkov sodnikov, saj naj bi bila ureditev prejemkov sodnikov v preveliki meri odvisna od socialnega dialoga med Vlado in sindikati javnega sektorja, katerih člani sodniki ne morejo biti. Poleg tega naj bi bilo sodstvo omejeno tudi v pravnih možnostih varstva svojega položaja, ker naj bi imelo na voljo le vložitev zahteve. Predlagatelj navaja tudi, da ustavnost zakonske ureditve, ki je v uporabi od leta 2012 dalje, še ni bila preizkušena, ampak je predmet obravnave te zahteve.
 
 
19.
Glede zatrjevanih protiustavnih nesorazmerij med plačami sodnikov in funkcionarjev drugih dveh vej oblasti predlagatelj navaja, da je zakonsko določena razlika med najnižje uvrščenim sodnikom (47. plačni razred) in najnižje uvrščenim poslancem (55. plačni razred) kot najbolj tipično funkcijo zakonodajne oblasti kar 8 razredov; razlika med najnižje uvrščenim sodnikom in najnižje uvrščenim ministrom (62. plačni razred) kot najbolj tipično funkcijo izvršilne oblasti pa kar 15 plačnih razredov. Najnižja možna uvrstitev ministra naj bi celo presegala najvišjo možno uvrstitev sodnika v okviru rednih sodišč (vrhovni sodnik svetnik je uvrščen v 61. plačni razred), z izjemo predsednika in podpredsednika Vrhovnega sodišča. Poleg tega naj bi bil svetovalec predsednika republike (55. plačni razred) uvrščen kar osem plačnih razredov višje kot najnižje uvrščeni sodnik (47. plačni razred), državni sekretar pa celo 12 plačnih razredov višje (59. plačni razred).
 
 
20.
Predlagatelj opozarja tudi na to, da so lahko na podlagi izpodbijane ureditve tako ministri kot državni sekretarji uvrščeni v višji plačni razred od izhodiščnega, do česar naj bi prišlo tako v času sedanje kot prejšnje Vlade, ko naj bi bili ti funkcionarji uvrščeni v najvišji možni plačni razred, torej ministri v 64. plačni razred, državni sekretarji pa v 61. plačni razred. Ob tem dodaja, da lahko ministri in državni sekretarji tako visoke plačne razrede pridobijo na podlagi gole uvrstitve s strani predsednika Vlade oziroma Vlade, sodniki pa lahko višje uvrstitve dosežejo le na podlagi strogega sistema napredovanja.
 
 
21.
V zvezi s primerjavo materialnega položaja sodnikov s poslanci opozarja predlagatelj tudi na to, da poslancem na podlagi 29. člena Zakona o poslancih (Uradni list RS, št. 112/05 – uradno prečiščeno besedilo, 109/08, 39/11, 48/12 in 17/22 – v nadaljevanju ZPos) pripada mesečni pavšalni znesek za pokrivanje stroškov pri opravljanju funkcije v zvezi z delom v volilni enoti (v nadaljevanju mesečni pavšalni znesek). Šlo naj bi za pavšalni prejemek iz naslova povračila stroškov za delo z volivci, ki se ne prikazuje v okviru njihove plače. Znesek pavšala, ki ga prejme posamezni poslanec, naj bi bil odvisen od oddaljenosti stalnega prebivališča poslanca od sedeža Državnega zbora. Po Sklepu o določitvi mesečnega pavšala za pokrivanje stroškov pri opravljanju funkcije poslanca Državnega zbora v zvezi z delom v volilni enoti z dne 12. 4. 2012, ki ga je izdala mandatno-volilna komisija, naj bi poslancem glede na oddaljenost stalnega bivališča od sedeža Državnega zbora pripadal mesečni znesek od 500,00 do 800,00 EUR. Ta znesek naj bi poslancu pripadal ne glede na dejanske stroške, saj naj teh ne bi bilo treba izkazovati, od tega zneska pa poslancu tudi naj ne bi bilo treba plačevati davkov in prispevkov. Poslancem in generalnemu sekretarju Državnega zbora naj bi bilo na voljo tudi 49 službenih stanovanj po neprofitni najemnini, na podlagi 28. člena ZPos pa naj bi imeli tudi pravico do povračila stroškov za izobraževanje, ki naj bi, upoštevaje Sklep o izobraževanju poslancev z dne 12. 4. 2012 in Sklep o spremembi Sklepa o izobraževanju poslancev z dne 25. 10. 2018, lahko znašali do 800,00 EUR letno, pri čemer naj bi ta sredstva poslanci lahko porabili tudi za nakup avdio-video izobraževalnih pripomočkov. Predlagatelj opozarja še na prvi odstavek 13. člena ZPos, po katerem sme poslanec po obvestilu pristojnemu delovnemu telesu Državnega zbora samostojno ali v delovnem razmerju opravljati dejavnost, vendar največ v obsegu, ki ne presega petine polnega delovnega časa, potrebnega ali določenega za redno opravljanje dejavnosti, če gre za opravljanje zahtevnejših strokovnih, znanstvenih, pedagoških ali raziskovalnih del. Predlagatelj navaja, da sodniki naštetih prejemkov in možnosti opravljanja drugih dejavnosti nimajo. Dodatke, do katerih naj bi bili upravičeni, naj bi lahko prejemala le peščica sodnikov.
 
 
22.
Predlagatelj prereka sklicevanje Vlade, da so razlike med plačnimi razredi sodnikov in predstavnikov drugih dveh vej oblasti utemeljene zaradi možnosti napredovanja sodnikov v višje plačne razrede. Navaja, da določen plačni razpon obstaja tudi pri funkcijah drugih dveh vej oblasti, pri čemer so lahko ti funkcionarji v najvišje plačne razrede uvrščeni brez ugotavljanja njihovih sposobnosti. Bistven po oceni predlagatelja je tudi podatek, da lahko sodnik najnižje stopnje na podlagi napredovanja doseže največ 51. plačni razred oziroma okrajni sodnik svetnik 52. plačni razred, najnižji plačni razred poslanca oziroma ministra pa naj bi bil 55. oziroma 62. plačni razred in ministra 62. plačni razred. Najvišji plačni razred, ki ga lahko – po praviloma več letih dela – doseže okrajni sodnik, naj bi bil tako povsem nesorazmeren s plačnimi razredi, v katere naj bi bili lahko takoj ob izvolitvi oziroma imenovanju uvrščeni funkcionarji izvršilne in zakonodajne veje oblasti.
 
 
23.
Sklicevanje Vlade na to, da so najvišji predstavniki vseh treh vej oblasti uvrščeni v isti plačni razred, pomeni po mnenju predlagatelja zgolj navidezno primerljivost.
 
 
24.
Neutemeljeno po mnenju predlagatelja je tudi sklicevanje Vlade na to, da so sedanje razlike med plačnimi razredi sodnikov in funkcionarjev drugih dveh vej oblasti utemeljene zaradi organiziranosti sodišč na različnih ravneh. Odgovor na ta argument naj bi izhajal že iz odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-60/06. Iz njene obrazložitve po mnenju predlagatelja izhaja, da organiziranost sodišč na različnih ravneh sicer lahko utemeljuje različno visoko določene plačne razrede posameznih sodniških funkcij, ne more pa npr. utemeljiti razlik med najnižje uvrščenimi predstavniki vseh treh vej oblasti, niti ne tega, da je npr. najvišje uvrščena nepoložajna sodniška funkcija uvrščena nižje (v 61. plačni razred) kot najnižja možna uvrstitev ministra (62. plačni razred) kot tipičnega predstavnika izvršilne veje oblasti.
 
 
25.
V zvezi s sklicevanjem Vlade na trajnost sodniškega mandata predlagatelj navaja, da je Ustavno sodišče v odločbi št. U-I-60/06 navedlo, da način izvolitve in trajanje mandata v določeni meri sicer lahko vplivata na višino funkcionarjeve plače, ne upravičujeta pa tako velikih razlik med plačnimi razredi (in dejanskimi prejemki, ki jih omogoča zakonodaja) funkcij posameznih vej oblasti. Upoštevati naj bi bilo treba, da gre za funkcionarje različnih vej oblasti, z različnimi, a enako pomembnimi pristojnostmi v sistemu delitve oblasti. Trajni mandat naj bi bil določen zaradi varstva neodvisnosti sodstva in po mnenju predlagatelja ne more biti razlog za to, da prejemki sodnikov niso ustrezno primerljivi s prejemki funkcionarjev drugih dveh vej oblasti.
 
 
26.
Predlagatelj vztraja pri trditvi, da so prejemki sodnikov določeni očitno neprimerno. Ponovno opozarja, da lahko določeni javni uslužbenci po prejemkih celo presežejo sodnike. Posebej omenja delovno mesto svetnika v pravosodju in delovno mesto pravosodnega svetnika, ki naj bi lahko z napredovanji dosegla 52. oziroma 55. plačni razred, kar naj bi bilo več, kot lahko doseže katerikoli sodnik prve stopnje. Opozarja tudi na to, da bo s 1. 4. 2023 odpravljena zakonska omejitev, da lahko javni uslužbenci dosežejo (zgolj) 57. plačni razred.
 
 
27.
Da sodniki prejemajo očitno prenizko plačilo, izhaja po mnenju predlagatelja tudi iz tega, da naj bi bilo vedno več sodnikov upravičenih do socialnih transferjev, kot so otroški dodatki, državne štipendije za otroke iz družin sodnikov, subvencionirana plačila vrtcev in šolske prehrane, pogoste pa naj bi bile tudi težave s kreditno sposobnostjo sodnikov. Vse to naj bi bila tudi posledica stroge zakonske ureditve (ne)združljivosti sodniške funkcije z ostalimi (zlasti pridobitnimi) dejavnostmi. V zvezi s tem se predlagatelj sklicuje na konkreten primer dveh dolgoletnih okrajnih sodnikov, uvrščenih v 50. in 51. plačni razred, ki imata tri otroke, družina pa naj bi prejemala otroški dodatek in državno štipendijo za enega otroka. Predlagatelj navaja, da gre v obeh primerih za uveljavljanje pravic iz javnih sredstev, v zvezi s katerima se natančno ugotavlja materialni položaj družine. Poudarja, da družina glede obeh pravic sodi v dohodkovni razred, ki ni niti blizu meje, ki jo je država določila za upravičenost do pridobitve teh pravic. Ob tem dodaja, da je država sama določila prag za upravičenost do posameznih socialnih prejemkov, kar pomeni, da je s tem sama posredno priznala, da so plače sodnikov neustrezne.
 
 
28.
Predlagatelj posebej opozarja tudi na Mnenje Posvetovalnega sveta evropskih sodnikov št. 21 (2018) o preprečevanju korupcije med sodniki, iz katerega naj bi izhajalo, da so primerne plače, pokojnine in drugi socialni prejemki, obvladljiva delovna obremenitev, ustrezno delujoča infrastruktura in varnost zaposlitve tako za sodnike kot za sodno osebje pomembno jamstvo v boju proti korupciji v sodstvu. Opozarja tudi na Poročilo CEPEJ z dne 5. 10. 2022 (s podatki za leto 2020), iz katerega naj bi glede povprečne bruto plače sodnikov v primerjavi s povprečno bruto plačo v posamezni državi članici Sveta Evrope za Republiko Slovenijo izhajali še slabši rezultati, kot so izhajali iz predhodnega poročila. Slovenski sodnik začetnik naj bi v letu 2020 prejel 1,5-kratnik slovenske povprečne bruto plače, povprečje v državah članicah Sveta Evrope pa naj bi bilo 2,3-kratnik. Slovenski sodnik na najvišji instanci naj bi v letu 2020 prejel 2,9-kratnik slovenske povprečne bruto plače, povprečje ostalih držav pa naj bi bilo 4,5-kratnik. Tako sodniki začetniki kot sodniki na najvišji instanci naj bi sodili med najslabše plačane sodnike v državah članicah Sveta Evrope. Ob tem predlagatelj opozarja tudi na dejstvo, da višina plače sodnika (in v zvezi z njo plačanih prispevkov) vpliva tudi na višino njegove pokojnine in seveda tudi na druge prejemke (različna nadomestila plače).
 
 
29.
Predlagatelj nasprotuje tudi navedbam Vlade o dopustnosti razlik med višino dodatkov javnih uslužbencev in sodnikov zaradi različnosti položaja funkcionarjev in javnih uslužbencev. Poudarja, da razlike v višini dodatkov dodatno dokazujejo očitno neprimernost prejemkov sodnikov kot celote. Navaja, da Vlada po eni strani trdi, da so sodniki zaradi dodatkov, ki jih prejemajo, privilegirani v primerjavi s funkcionarji drugih dveh vej oblasti, po drugi strani pa skuša prikazati, da razlike v višini istovrstnih dodatkov sodnikov in javnih uslužbencev niso pomembne oziroma bistvene.
 
 
30.
V zvezi z navedbami Vlade, da so bile z ZSPJS-AA odpravljene razlike med prejemki sodnikov in javnih uslužbencev, predlagatelj navaja, da niso bile odpravljene razlike v razmerju do plačnega položaja funkcionarjev drugih dveh vej oblasti. Prav tako naj ne bi bila popravljena razmerja do večine javnih uslužbencev, saj so bili povišanj deležni vsi, ker pa je šlo za povišanje v odstotnih točkah, naj bi se v absolutni številki nesorazmerje le še povečalo.
 
 
31.
Predlagatelj posebej opozarja tudi na to, da se stališče Vlade o primernosti prejemkov sodnikov, zavzeto v mnenju v tej zadevi, razlikuje od stališč, ki jih predstavniki Vlade podajajo v javnosti in na sestankih s Sodnim svetom ter predstavniki sodstva.
 
 
32.
V zvezi s sklicevanjem predlagatelja na mesečni pavšalni znesek poslancev je Ustavno sodišče pridobilo pojasnila Državnega zbora oziroma njegove mandatno-volilne komisije. Mandatno-volilna komisija poudarja, da je ureditev poslanskega pavšala odraz specifičnega ustavnega položaja poslancev, iz katerega izhaja tudi posebna narava njihovega dela. Navaja, da Sklep o določitvi mesečnega pavšala za pokrivanje stroškov pri opravljanju funkcije poslanca Državnega zbora v zvezi z delom v volilni enoti z dne 12. 4. 2012 v 3. členu določa, da poslanci mesečni pavšal prejemajo namensko za pokrivanje materialnih stroškov, nastalih pri opravljanju funkcije poslanca v zvezi z delom v volilni enoti, ter opredeljuje tudi dopustne namene porabe teh stroškov. Pojasnjuje, da navedeni sklep v 4. členu poslance zavezuje k letnemu poročanju, pri čemer poročilo vsebuje tako navedbe o aktivnostih v zvezi z delom v volilni enoti v preteklem letu kot o nastalih stroških in njihovi namenski porabi, k čemur jih zavezuje 3. člen navedenega sklepa. Iz zakonske opredelitve naj bi izhajalo, da gre pri tem prejemku za povračilo stroškov v pavšalnem znesku, katerega izračun temelji na povprečnih stroških, zato se poraba teh sredstev ne izkazuje z verodostojnimi listinami (npr. računi). Delo poslancev naj ne bi bilo omejeno le na sedež Državnega zbora, temveč ga poslanci opravljajo tudi na terenu. Skladno z ZPos je poslanski pavšal nadomestilo za pokrivanje stroškov za delo v volilni enoti in ne dodatni dohodek v katerikoli obliki. Poslanci za delo v volilni enoti niso upravičeni do kakršnihkoli drugih povračil stroškov (dnevnic, kilometrin, službenih avtomobilov in podobno). Opravljanje funkcije poslanca v volilni enoti in s tem povezani stroški so tako nujni element ustavne ureditve, ki temelji na načelu, da je Republika Slovenija demokratična republika (1. člen Ustave), in na načelu, da ima v Republiki Sloveniji oblast ljudstvo, ki jo državljani in državljanke izvršujejo z volitvami (drugi odstavek 3. člena Ustave). Poleg tega temelji na ustavnih določbah, da so poslanci izvoljeni predstavniki ljudstva, ki niso vezani na kakršnakoli navodila (prvi odstavek 82. člena Ustave) in ki za opravljanje svoje funkcije dobivajo plačo ali nadomestilo, ki sta določena z zakonom (95. člen Ustave). Poslanci svojega poslanskega mandata brez povračila normiranih stroškov za opravljanje funkcije poslanca v volilni enoti ne bi mogli izvrševati, saj so materialna sredstva, ki med drugimi aktivnostmi poslancem zagotavljajo tudi strokovno in administrativno pomoč v volilni enoti (35. člen ZPos), bistvena za poslansko neodvisnost in samostojnost, ki je odraz ustavne zahteve po nevezanosti poslanca na kakršnakoli navodila.
 
 
33.
Predlagatelj v odgovoru na ta pojasnila navaja, da vztraja pri tem, da je treba pri ugotavljanju višine prejemkov oziroma dohodkov poslancev upoštevati tudi sui generis dohodek poslancev, t. i. poslanski pavšal. V zvezi s sklicevanjem Državnega zbora na to, da je ureditev poslanskega pavšala odraz specifičnega ustavnega položaja poslancev, iz katerega izhaja tudi posebna narava dela poslancev, predlagatelj navaja, da imajo tudi sodniki specifičen ustavni položaj in je tudi naravo njihovega dela mogoče opredeliti kot posebno. Neodvisno opravljanje sodniške funkcije naj bi bil nujno element slovenske ustavne ureditve, zlasti njenega 2. člena. Tudi za sodnike naj bi veljalo, da je temelj svobodnega, neodvisnega in neoviranega opravljanja sodniške funkcije ustrezen materialni položaj sodnikov. Predlagatelj opozarja tudi na to, da je ZPos lex specialis za določitev nezanemarljivega mesečnega dohodka poslancev, katerega višino in pogoje za njegovo pridobitev si v skladu s 30. členom ZPos določijo poslanci sami. Meni, da je treba poslanski pavšal presojati po vsebini in ne zgolj na podlagi poimenovanja oziroma formalne opredelitve. Tudi če iz njegovega poimenovanja izhaja, da ne gre za del plače, to po mnenju predlagatelja še ne pomeni, da prejemek ne vpliva na višino dohodka, ki ga poslanec prejme za svoje delo. V zvezi s tem predlagatelj opozarja na odločitev Upravnega sodišča št. I U 2134/2018 z dne 23. 2. 2021, iz katere naj bi izhajalo stališče, da poslanski pavšal pomeni dohodek. Predlagatelj navaja tudi, da stroški, katerih pokrivanju naj bi bil namenjen poslanski pavšal, niso izkazani, ampak poslanci mandatno-volilno komisijo le enkrat letno obveščajo o aktivnostih v zvezi z delom v volilni enoti, preveritve porabe mesečnega pavšalnega zneska pa poročila ne omogočajo.
 
 

B. – I.

Za ogled celotnega čistopisa z dodatnimi funkcijami prikaza je potrebna prijava v portal.

BREZPLAČNI PREIZKUS

Tax-Fin-Lex d.o.o.
pravno-poslovni portal,
založništvo in
izobraževanja

Tax-Fin-Lex d.o.o.
Železna cesta 18
1000 Ljubljana
Slovenija

T: +386 1 4324 243
E: info@tax-fin-lex.si

CERTIFIKATI IN EU PROJEKTI

 
x - Dialog title
dialog window