Dr. Igor Šoltes: Namesto javnih naročil imamo dogovorno ekonomijo
TFL Glasnik:
Ostaniva še pri teh vlogah. Boste morda kandidirali za predsednika države? Mandat vam poteče čez dobro leto dni in ste razgledani, elegantni, hkrati dovolj ljudski, neposredni, odlično kuhate, ribarite, igrate bas kitaro in ste vzoren družinski človek.
Igor Šoltes:
Če smo bolj natančni, mandat mi poteče sredi leta 2013. Za vprašanja, kaj potem, pa bi bilo treba pogledati v kristalno kroglo. (smeh)
TFL Glasnik:
V funkciji predsednika računskega sodišča skrbite za racionalno in zakonito porabo davkoplačevalskega denarja, konkretno gre za 10 milijard evrov vrednosti proračuna. Kateri so največji problemi in izzivi, s katerimi ste se doslej srečali?
Igor Šoltes:
Naš cilj je pregledovati pravilnost in smotrnost poslovanja, slednje skozi prizmo vrednotenja, ali so sredstva, ki so bila porabljena v določenem proračunskem letu, porabljena gospodarno. Če gledam presek dela našega mandata doslej, se mi zdi največji prispevek računskega sodišča ravno v tem, da smo določene stvari vendarle premaknili. Določena vprašanja se rešujejo lažje po opravljeni reviziji. Tu mislim predvsem na sistemske revizije. Žalosti pa nas včasih to, da se kljub revizijam ne zgodi nič. In smo spet pri odnosu treh dejavnikov: računskega sodišča, revidiranca in vloge posameznih organov – mislim predvsem pravosodnih, ki naj bi tvorili zaključen krog in ki naj bi omogočali tisto, kar je najbolj pomembno, to je pravno varnost in pravno državo. Kot sem že večkrat povedal, doslej je bila velika zadrega v tem, da če ukradeš denimo kolo, si lahko obsojen na kar visoko kazen, v primeru oškodovanja javnih financ pa doslej ni bilo pravnih sredstev za posledice.
TFL Glasnik:
Vi ste vendarle predlagali spremembo kazenskega zakonika ravno v tej smeri.
Igor Šoltes:
Drži, predlagali smo spremembe kazenske zakonodaje za primere oškodovanja javnih financ in sedaj so te spremembe tudi sprejete, tako, da ne bo več mogoč izgovor, da ni zakonske podlage. Na našo pobudo se je kazenski zakon spremenil tako, da je v primeru oškodovanja javnih financ zagrožena tudi zaporna kazen do osem let, govorimo o veliki škodi. Prepričani smo, da bo takšna norma imela tudi preventivne učinke.
TFL Glasnik:
Vendar je sprememba kazenskega zakonika le en del.
Igor Šoltes:
Seveda in zato je odnos med računskim sodiščem, revidiranci in pravosodnimi organi bistven, saj morajo našim ugotovitvam slediti ustrezni ukrepi, dolgoročno pa naše ugotovitve odmevajo tudi v praksi skozi reševanje posameznih sistemskih problemov. Sistema gotovo ne moremo spremeniti sami, enako velja za spoštovanje finančne kulture, predvsem zato vidim potrebo po zaključeni celoti in po sodelovanju z drugimi organi, ki tako kot mi, nadzirajo oblastvena ravnanja in pri tem nimajo represivnih atributov. Taki organi kot smo mi, tudi če pogledamo v EU, nimajo represivne moči in zato je toliko bolj potrebno, da deluje celovit sistem. Prepričan sem, da je treba nujno povrniti zaupanje ljudi tudi v druge organe oblasti, da sodišča delujejo za ljudi in za njihovo dobro, oziroma v dobro pravice.
TFL Glasnik:
Polovica državnega proračuna, natančno 4,7 milijarde, predstavljajo javna naročila. Izjemno velika številka. Kako vidite ureditev javnega naročanja? Ali je takšna ureditev, kot jo imamo sedaj z Agencijo za javno naročanje, primerna?
Igor Šoltes:
Odgovor na to vprašanje bi lahko obsegal celo knjigo. Od leta 1997, ko je to področje postalo urejeno z zakonom, se je zakonodaja že tolikokrat spremenila, da v resnici onemogoča kontinuiteto v praksi. S tem področjem sem se zelo intenzivno ukvarjal dolgo časa, dokaj dobro ga poznam, vendar me vedno znova preseneti, koliko novih vprašanj se pojavlja. Vedno znova se iščejo nove rešitve, spremembe, ki bi odpravile pomanjkljivosti ali nedorečenosti, vendar čudežne formule ni. Tudi ko se pogovarjamo s predstavniki drugih držav EU, zlasti v najmlajših članicah, gre kar za podobne zakonodaje in za podobne problem. In vsi večji škandali, ki se zgodijo v EU, so na področju javnih naročil. Zakaj? Ker je država na področju financ največji investitor. S tem, ko naroča, posega v pogodbena razmerja na področju investicij, gradenj, blaga - ogromnih količin in v velikih zneskih.
Kar bi moralo temeljiti na osnovah transparentnosti in gospodarnosti, je v resnici postalo na nek način "dogovorna ekonomija". Tudi zato, ker je Slovenija relativno majhna in se podjetja ter podjetniki, ki so ponudniki v postopkih javnih naročil, več ali manj poznajo med seboj. Teoretično so zato lahko mnoge stvari dogovorjene, še preden gredo v formalni postopek.
Tisto, kar opažam je, da smo sistem javnih naročil spremenili v skupek formalnih pravil. Tudi presoja se ga le skozi pravilnostni vidik, ne pa skozi vsebino, tako smo izgubili smisel javnih naročil. Le-ta niso drugega, kot iskanje najboljšega ponudnika, ki bo najbolje opravil tisto, kar bomo plačali z javnimi sredstvi. Gre, zelo preprosto, za neke vrste gospodinjsko logiko – z vsem spoštovanjem – v tem smislu, da ne kupimo prvega, kar zagledamo. Preprosta pravila so se zapletla in vse je orientirano k formalnosti. Ni redko, da se kljub slabim rezultatom na nekaterih področjih revidiranci zagovarjajo, da so formalno vse postopke izvedli pravilno.
Vendar je formalnost le eden od stebrov, ključna pa je prva faza, to je načrtovanje. V tem smo relativno šibki, ker smo vsaj na nekaterih področjih naredili premalo, da bi se zgodile določene standardizacije. Na mnogih področjih smo ostali preveč pasivni, kot bi smeli biti, zato so načrtovanja javnih naročil ostala prepuščena individualnim presojam, kar lahko prinese favoriziranje določenih ponudnikov.
Posebno področje je izvrševanje pogodb. Pri teh bi bil lahko nadzor boljši – zlasti pri gradbenih delih, kjer je velika posebnost, če gradbeno delo izpeljejo brez sklepanja aneksov k osnovni pogodbi. Znova in znova iščemo odgovor na vprašanje, zakaj se pri velikih projektih vedno zaplete, pri zasebnih projektih pa takih zapletov ni toliko, naložbe se končajo hitreje, roki gradenj pa so krajši.
Tudi na ravni institucij ni manjkalo poskusov, da bi našli racionalno rešitev. Zadnji tak sistemski organ je bil Urad za javna naročila, ki je deloval le dve leti in so ga nato žal ukinili. Zdaj imamo Agencijo za javna naročila. Sam sem večkrat javno poudaril, da agencijo kot idejo podpiram, vendar takšno, ki ne bo zgolj in samo izvrševala centralizacijo javnih naročil za vsako ceno. Moje stališče je, centralizacija da, vendar po pameti. Javna naročila namreč niso samo tržna ali samo ekonomska kategorija, saj imajo še celo vrsto drugih učinkov, ki jih podcenjujemo. V preteklosti smo videli, da imajo lahko javna naročila tudi demografske ali socialne in celo ekološke učinke.
Obstoječa agencija se trudi naredit pomemben premik na tem področju, vendar se mi zdi, da so stvari glede pristojnosti spet zašle v smer, nad katero nisem najbolj navdušen. Res pa je, da deluje šele kratek čas, prekratek, da bi lahko dajali vrednostne ocene. Sem pa prepričan, da bo potrebna tudi sprememba pristojnosti, če res želimo ustvariti takšno agencijo, ki naj bi delovala, kot jo snujemo od leta 1997 – v vsem času javnega naročanja. Škoda je, da tega nismo naredili mnogo prej, saj smo bili od leta 2002 ali 2003 brez ustreznega organa, kar se je odražalo tudi v pomanjkanju informacij, ki so jih iskali tako ponudniki kot tudi naročniki. Posledice so bile tudi v izjemno hitrem spreminjanju zakonodaje, zlasti narobe pa je bilo, ko smo le-to spreminjali glede na konkretne primere. Zgodilo pa se je to, da je zakon postal talec dnevnih zapletov. S takšnim gledanjem ne bomo nikoli naredili dobrega zakona, saj bomo vedno samo krpali konkretne težave.
Dolgo časa smo se ukvarjali s problemom podizvajalcev - toda ali smo problem rešili? Očitno ne, daleč od tega. Plačilna nedisciplina v pogodbah, ki so predmet javnega naročanja, je po mojem mnenju civilno vprašanje, ki sodi pred sodišča. Vloga države v smislu vprašanja, koga zaščititi, pa bi bila po mojem mnenju v zaščiti delavcev - treba je zaščititi tiste, ki so na koncu verig in ostanejo brez vsega.
TFL Glasnik:
Javna naročila so očitno ključno vprašanje. Ob tem, kar govorite, se zdi nujno poudariti tri vprašanja. Prva je izbira pravega sistema saj poznamo države, ki so to zelo uspešno naredile – soseda Avstrija se lahko pohvali s prihranki na proračunu. Skandinavske države so pregovorno uspešne na tem področju. Zakaj ne prevzamemo enega izmed uspešnih modelov?
Drugo vprašanje, ki se mi zdi ključno v zvezi z javnimi naročili, je korupcija. Bojim se, da smo v Sloveniji skozi ta netransparentni proces tudi ob vplivu politike, ki je tretji dejavnik, prišli do vprašanja, ali obstaja politična volja za spremembo vsega tega?
Igor Šoltes:
Že med pripravo na ustanovitev agencije smo na sestankih poudarjali, da že obstajajo uspešni modeli. Sam sem se zelo zavzemal, da namesto odkrivanja tople vode izberemo, recimo, kombinacijo danskega in/ali avstrijskega modela. Na sestankih sem prepričeval predstavnike ministrstva o uspešno delujočih modelih, toda ti so se raje odločili za, po mojem mnenju, preživeti model, ki se nikoli ni izkazal kot izjemno dober in odpira vrsto novih praktičnih vprašanj.
Zamudili smo pomembno obdobje, kar se kaže tudi v odnosu do drugih vprašanj – do vprašanja korupcije. Korupcija se je v javna naročila privlekla zelo tiho. Na korupcijo je prva javno opozorila protikorupcijska komisija, vendar že pred letom 2000. To je bil takrat še urad za boj proti korupciji. Tudi sam sem bil tedaj presenečen nad takšnim zaznavanjem koruptivnih ravnanj v javnih naročilih in sem težko sprejel, da vse to drži. V zadnjih letih pa mi je optimizem splahnel, saj smo se tudi sami skozi ugotovitve naših revizij in skozi pobude, ki jih dobivamo vse več in več, prepričali, da je korupcija dejansko postala sistem. Kot primer naj navedem pismo, v katerem nam anonimni pobudnik razlaga, da je prvi korak, da sploh lahko sodeluješ pri javnih naročilih, ta, da podkupiš določeno število pristojnih, da potem, ko se z njimi dogovoriš, da boš zmagal, ceno ponudbe uskladiš tako, da pokriješ tudi njihovo 'ceno za duševne bolečine'. In potem jim to razliko ob sobotah in nedeljah izročiš po njihovih domovih.
Ko človek prebere takšne navedbe, se zgrozi in ti pojavi nas morajo resno zaskrbeti. Z opozorilom, da tega ni moč rešiti takoj, tudi z zakonodajo ne, saj nekateri vedno najdejo stranpoti, a tudi zgolj z ustanovitvijo agencij in uradov sistemske korupcije ni moč odpraviti. Menim, da je ključ v ozaveščanju pa tudi v izobraževanju in medsebojnem sodelovanju računskega sodišča, organov pregona, protikorupcijske komisije in tožilstva. Celovito izobraževanje je ena prvih stvari, ki se je še nismo lotili, kot bi se je morali. Če ne bomo usposabljali tistih, ki prihajajo za nami in se bodo ukvarjali z javnimi naročili, potem ne bomo ustrezno spremenili kulture javnega naročanja. Tudi če ne bomo ustrezno nagradili tistih, ki se bodo uspešno ukvarjali s tem težkim vprašanjem in po drugi strani poiskali ustreznih sankcij ter odgovornosti za neuspešne, se ne gre nadejati, da se bo ta zadeva korenito spremenila.
In zato si človek želi, da bi spremembe v družbi, ko bi se zgodile, šle v smeri večje strpnosti, boljšega dialoga in predvsem v smeri jasnejših ciljev. In cilji so tisto, kar manjka. Za te se mi zdi, da so nedefinirani in potem ne morejo biti merljivi, kar pomeni, da tudi učinkovitosti ne moremo izmeriti. Ravno to je tisto, kar se v prihodnje mora zgoditi: določiti moramo tiste ključne cilje, vendar ne samo za en mandat, ki jih želi država doseči, če želi ostati konkurenčna tudi na socialnem in ne zgolj na ekonomskem in gospodarskem področju. Sam bi kot enega ključnih ciljev v prihodnosti izbral okolje v najširšem smislu: socialno, gospodarsko okolje, skupaj z ekološkimi vidiki. Takšno okolje v najširšem smislu je ključno, če želimo ustvariti konsistentno politiko, ki ji bodo podrejene ostale politike, kar skupaj usmerja pogled v naprej.
Pogovarjala se je: Zlata Tavčar
