TFL Glasnik:
Vaša kariera je tako rekoč posvečena javnemu naročanju. Dve leti ste bili predsednik državne revizijske komisije, zdaj predavate in ste uspešen odvetnik s svojo pisarno. Na kaj ste v svoji karieri najbolj ponosni?

Aleksij Mužina:
Težko vprašanje. Če se osredotočim na strokovni del, bi rekel, da bistveno bolj na ta literarni in akademski kot na sam odvetniški del. Odvetništvo je obrt, je stvar tehtanja argumentov, prepričevanja. Jaz raje opravljam delo nekoga, ki podaja mnenje, daje predloge, opravlja analize, spore pa raje prepuščam kolegom v pisarni.

TFL Glasnik:
Javna naročila predstavljajo polovico proračuna v Sloveniji. Dobre štiri milijarde je številka, s katero se je treba ukvarjati. Zanima me, kaj bi vi kot izjemno dober poznavalec, saj ste tudi soustvarjalec zakona, rekli, da je v sedanjem sistemu javnega naročanja dobro in kaj ne.

Aleksij Mužina:
O soustvarjalstvu moram povedati, da ravno veliko mojih predlogov niso upoštevali. Moram priznati, da imam od zadnjega primera, ko sem prebral, da sem pri tem sodeloval, resne zadržke glede tega, da bi se še kdaj udeležil kakšnega takšnega sestanka. Že nekaj let ne sodelujem pri tem prav zaradi tega, ker so me brez moje vednosti, zlasti v nasprotju z mojimi predlogi, zapisali med soavtorje.

TFL Glasnik:
Pa vendarle, kaj menite o sedanjem sistemu – takšnem, kakršen je?

Aleksij Mužina:
V bistvu sistem javnega naročanja ni napačen. Kar pogrešam ali kar v resnici menim, da je odveč, je prenormiranost. V tujini ravnokar sodelujem pri pripravi zakonodaje, in ko se dvignem nad to realnost v Sloveniji, vidim, kako je treba postavljati pravila – čim jasneje in čim preprosteje. Če pravila niso preprosta, potem povzročajo zaplete, tendence k obidu zakonodaje, in tukaj je bistvo javnega naročanja. Ureditev sistema javnega naročanja v Sloveniji kot takšna ni problematična, problematične so konkretnosti, torej zapletenost posameznih pravnih institutov in posameznih rešitev. Dejal bi, da je nekaj sistemskih pomanjkljivosti, ki se jih na prvi pogled ni mogoče hitro znebiti.

To, da denimo v primeru pravnega varstva o vašem sporu odloči neki nesodni organ in zoper to odločitev nesodnega organa ni pravnega varstva. Moramo se zavedati, da obstajajo tudi prednosti takšne rešitve, o težavah, najverjetneje o neskladnosti z ustavo, ni treba posebej razpravljati, je pa prednost, da je odločitev hitra in dokončna.

TFL Glasnik:
Torej, ko državna revizijska komisija odloči, pritožba ni več mogoča. To velja za trenutek, ko pride zadeva pred revizijsko komisijo. Kaj pa sam sistem – govorili ste o prenormiranosti. Kaj bi predlagali, da bi bil sistem preprostejši, preglednejši?

Aleksij Mužina:
Na pol resno vedno povem, da bi bilo treba v zakonodaji črtati polovico členov. Če bi to storili, bi bile zadeve boljše, kot so danes. Vzemiva recimo mejne postopke. Čemu imamo toliko postopkov in toliko mejnih vrednosti. Po mojem prepričanju bi zadostovalo troje vrednosti za javno naročanje. Določen znesek, do katerega ni treba nič urediti, določen znesek, ko bi govorili o nacionalnih naročilih; v tem primeru ne bi bilo potrebnega nikakršnega pretiranega prenormiranja – preprosto objava brez dokumentacije. In na koncu evropska naročila.

Za slednja bi veljale evropske direktive, za nacionalna naročila bi veljala le osnovna pravila in za vse tri kategorije bi veljalo tisto, kar v državi mislimo, da velja urediti nekaj več, kot je treba z vidika prava EU. Tukaj bi recimo omenil primer podizvajalcev.

TFL Glasnik:
Kaj pa konkuriranje ponudnikov, kaj pa najnižja cena kot edino merilo? Verjetno bi morali urediti tudi to.

Aleksij Mužina:
Pri nacionalnih javnih naročilih bi bilo temeljno pravilo objava – torej transparentnost. Razpisna dokumentacija ne bi bila potrebna, vsa druga pravila, ki bi bila vezana na to, bi bila najverjetneje vezana prek temeljnih pravnih načel. Podobno kot velja v pravu EU. Ta, kot vemo, ureja to nad določeno vrednostjo, pod to pa je postavila tri ali štiri pravila: enakopravnost, transparentost, sorazmernost.

TFL Glasnik:
Menite, da bi to delovalo v Sloveniji, ko tako radi vlagamo revizijske zahtevke že za včasih minorne zadeve? Poglejva, kako bi pretehtali primer, ko imamo tri ponudnike s podobno ponudbo, cena minimalno odstopa. Kako bi se zgodila pravična izbira?

Aleksij Mužina:
V vsakem pravnem pravilu v sistemu javnega naročanja ne moremo mimo pravnih načel. Kako vemo, da je neki pogoj nedopusten? Ker je v nasprotju z načelom enakopravnosti, v nasprotju z načelom konkurence. Moj predlog je samo to, da na nekoliko bolj abstraktno raven prenesemo javno naročanje, in tu se bom naslonil na vaše vprašanje, kaj je dobrega – v preteklosti je bilo narejenih kar nekaj korakov v tej smeri.

TFL Glasnik:
Vendarle gre zdaj ravno v nasprotno smer, saj govorimo o prenormiranosti. Vrtimo se v začaranem krogu. Število revizijskih zahtevkov se povečuje, nihče ni zadovoljen s situacijo, najhuje pa se mi zdi to, da se denar še vedo porablja brez pametnega načrta in da nihče ne ve natančno, kaj se dogaja.

Aleksij Mužina:
Vsako leto smo priča noveli zakonodaje. Pomembnejše kot to je, da imamo vsakih nekaj mesecev spremembo podzakonskih predpisov. Poglejva samo, kakšen nered je v zadnjih nekaj mesecih vnesla uredba o finančnih zavarovanjih, ko ne vemo, ali uredba velja za naprej ali za nazaj, ali velja za že objavljene razpise. Vse to kaže na to, da se najverjetneje z dodatnim prenormiranjem in urejanjem vsakega vprašanja na čim bolj zahteven način ne pelje k rezultatu.

TFL Glasnik:
Vseeno je treba nekaj urediti. Povejte oziroma ali lahko opišete, kakšen sistem javnega naročanja bi bil za vas idealen. Ali ga lahko primerjamo z avstrijskim, ki sem ga imela priložnost videti. Tam praktično ni revizijskih zahtevkov, ker je prej opravljena kvalifikacija ponudnikov.

Spomnila bi tudi na strukturo naših javnih naročil: 50 odstotkov je investicij, 30 odstotkov je medicinske opreme in 20 odstotkov potrošnih stvari. Vemo, da je pri medicinskih stvareh najtežje in da je tu največ korupcije, da o 50 odstotkih, ki odpadejo na investicije, kar znese dve milijardi na letni ravni, niti ne govorimo.

Kako vzpostaviti sistem, o katerem govorite vi? Kaj bi vi, če bi imeli možnost spreminjati zakon, naredili drugače? Ker moramo upoštevati, da imamo na eni strani naročnike, to je državo, ki je izobražena, kolikor pač je, na drugi strani pa ponudnike, ki imajo večjo možnost najeti odvetnike, ki jim vodijo te postopke. Imamo predsednika vlade, ki si je kot najpomembnejšo nalogo zadal ureditev javnih naročil.

Aleksij Mužina:
Moj pogled je morda idealističen, vendar največjo težavo predstavljata vprašanje predvidljivosti in vprašanje pravne varnosti. Danes naročniki ne vedo vnaprej, ali je neki pogoj sploh dovoljen. Če v največji meri prilagodimo sistem javnega naročanja recimo sistemu velikih držav, vendar ne v smislu vrednosti, temveč sistema, kot deluje, ali sistemu institucij EU, saj je tudi ta velik javni naročnik. Zakaj ne bi vzeli teh pravil za vzor naši nacionalni zakonodaji? Pridobili bi prakso, stališča, sodbe sodišč, ki so bile izdane in bi jih lahko dejansko uporabili kot pravni vir za prihodnje ravnanje.

Zadeve ne želim potencirati kot nekaj dobrega, vendar ima evropska komisija uredbo, po kateri vodi javna naročanja. Zoper ravnanje evropske komisije je sproženih veliko postopkov na splošnem sodišču EU in tam lahko tedensko najdemo sodbe. Ta uredba evropske komisije pa ni drugega kot prepisana direktiva in tako imamo zdaj sodno prakso, zakaj ne bi tega uporabili doma kot pravni vir?

Moje gledanje je v tem, da bi lahko zapisali in uporabili obstoječe znanje, saj je večina sporov v Sloveniji zaradi malenkosti (ali je prav, da smo uporabili kopijo in ne original, recimo) in ne zaradi sistema.

TFL Glasnik:
Če bi vas predsednik vlade Miro Cerar povabil in dejal: gospod Mužina, koliko časa potrebujemo, da naredimo takšen sistem javnega naročanja v Sloveniji, kaj bi mu odgovorili? Ali bi bili idejni kreator tega?

Aleksij Mužina:
Najverjetneje tega ne bo naredil pa tudi sicer moram povedati, da gre pri teh kreacijah prava veliko bolj za organizacijo kot za samo pisanje pravil. Za drugi del bi morda nekako bil, za tisti prvi pa zagotovo ne. Imamo idealno priložnost, saj imamo nove evropske direktive, ki so začele veljati 18. aprila 2014, in že te so prenormirane. Nikakor jih ne gre vzeti in še bolj zakomplicirati nacionalnih pravil.

Vzemimo in prenesimo direktive v nacionalno pravo, kar koli novega bi dodali, pa moramo biti popolnoma prepričani, ali je to potrebno. Javno odpiranje recimo, ki ni urejeno v evropski zakonodaji, je potrebno, plačevanje podizvajalcev, se strinjamo, je potrebno. Nedvomno je nekaj potrebno, hkrati pa se moramo zavedati, da to, kar bomo počeli mi, počnejo še vse druge države EU in tudi evropske institucije.

TFL Glasnik:
To je pravna osnova, kako naj bi neki sistem javnega naročanja deloval. Potem imava izvedbeno raven, kjer se države razlikujejo med seboj. Skandinavske države so bolj naklonjene dinamičnemu načinu javnega naročanja – kot nekakšna elektronska borza, kar pomeni, da že prej kvalificirani ponudniki konkurirajo med seboj. To pomeni, da revizijskega postopka ne more biti, kar ves sistem zelo poceni. Povedali ste tudi, da sodelujete pri pripravi sistema javnega naročanja v neki državi, in gotovo poznate posebnosti. Sprašujem vas, kakšen sistem izbrati?

Aleksij Mužina:
V našo kulturo smo vcepili sistem odprtega postopka, kar poenostavljeno pomeni razpis, na podlagi katerega konkurirajo vsi, eden pa je potem izbran. Tu gre bolj za kulturno kot pravno rešitev. Recimo, da je takšna rešitev poštena, po drugi strani pa je pogosto neučinkovita. Večina zahodnih demokracij ima sistem tako imenovane predhodne kvalifikacije. Tukaj menim, tudi zato, ker EU dopušča oba sistema, da se po dvajsetih letih ne bomo izvlekli iz tega odprtega sistema. Ne vem, ali lahko naredimo korak nazaj.

TFL Glasnik:
Zakaj bi se vam to zdelo korak nazaj?

Aleksij Mužina:
Ne korak nazaj – korak nazaj in v drugo smer.

TFL Glasnik:
Vi ste bolj naklonjeni sistemu predhodne kvalifikacije?

Aleksij Mužina:
Da, vendar moram pri tem opozoriti, da je Slovenija za takšen sistem nevarna država.

TFL Glasnik:
Ker je premajhna?

Aleksij Mužina:
Ker je premajhna. Vse bi se zelo hitro spremenilo v sistem dogovarjanja. Moram poudariti, da je sistem predhodnih kvalifikacij v tržnem gospodarstvu bolj učinkovit, vendar zaradi slovenske majhnosti ta sistem pomeni, da boste danes trem ponudnikom priznali kvalifikacijo za neko javno naročilo, naslednji dan pa je nevarno, da jih dobite na kavi. Zato ne vidim resnične možnosti, da bi bilo nekaj takega v Sloveniji učinkovitejše.

TFL Glasnik:
Kako ta sistem preprosto rešiti? Nam potem preostane usposabljanje naročnikov, da bodo znali pripravljati in ocenjevati javna naročila?

Aleksij Mužina:
Da. Pa še nekaj je. Menim, da morajo naročniki čim prej razumeti, da Evropa naroča z novimi direktivami. Direktive sporočajo zlasti to, da cena ni vse, da mora Evropa misliti tudi nase, pa naj to razumemo, kot hočemo.

TFL Glasnik:
Kako vi razumete ta pristavek?

Aleksij Mužina:
Menim, da so direktive predvsem protekcionistične. Toliko določb o tem, kako ni treba upoštevati le cene, kako je možno upoštevati tudi stroške v času delovanja, kako je možno upoštevati socialna, ekološka in druga merila. Temu nove direktive namenjajo nekaj strani. Moram pa poudariti, da ni prepovedano upoštevati le cene, vendar direktive naredijo korak naprej – napišejo namreč, da lahko nacionalna zakonodaja poskrbi, da cena ni edino merilo.

Prepričan sem, da imamo kar nekaj prostora, da zadeve izboljšamo in se prilagodimo rešitvam primerljivih institucij. Prej sem omenil institucije EU. Te so tudi sprejele svoj zakon o javnem naročanju in evropska komisija ni bila tako dosledna do sebe, kot je včasih do drugih.

TFL Glasnik:
Ko vas tako poslušam, se mi zdi, da nama manjka še tretji segment. Govorila sva o pravnih podlagah in sistemu, bi pa vendarle rekla, da manjka načrtovanje. Kaj delamo z javnim naročanjem – kakšen načrt trošenja ima država. Če smo v ustavo zapisali zlato fiskalno pravilo, ki je zame kot ekonomistko čisti nesmisel, bi rekla, da bi neko srebrno ali briljantno pravilo javnega naročanja sodilo v neki drugi dokument. Izhajam iz čiste gospodinjske logike: koliko imamo kot država, za kaj bomo to porabili – potem je sistem javnega naročanja le neko orodje, neki mehanizem, ki to izvaja.

Aleksij Mužina:
Teh vprašanj zakonodaja ne bo nikoli rešila. Obstajajo pa države, ki so to rešile na približno takšen način. V Združenem kraljestvu so recimo rekli: mi imamo potrebe, ki so takšne, in ugotovimo, kaj je mogoče financirati brez proračuna in kaj se mora financirati iz proračuna. To je tako imenovani negativni test javno-zasebnega partnerstva. Izračunali so, da imajo na voljo 20 enot, potreb pa je za 40 enot, vendar se niso odločili za krčenje tistih 40 enot, temveč so pogledali, kaj bi lahko drugače financirali.

Težava, ki je ves čas navzoča v Sloveniji in ni omejena samo na Slovenijo, je v tem, da največkrat ne vemo, kakšne so naše potrebe in kaj naročamo. Ob tem se spomnim pogovorov o bolnišnicah, ki naročajo opremo, ki je sploh ne potrebujejo, ki potem konča v kleteh. Tu pa pravo in ekonomija nimata nobene besede – tu gre za politiko in organizacijo.

TFL Glasnik:
Kakšno je vaše osebno sporočilo Slovencem?

Aleksij Mužina:
Najti izhod iz sedanjega stanja, pri čemer bo moral vsak od nas nekoliko stisniti zobe. Čisto pod črto bi dejal, da imamo v državi tri veje oblasti. Zakonodajno, in vsi smo do nje upravičeni prek volitev, izvršilno postavlja zakonodajna, sodna pa je nekakšna specifika. Če ne bo zaupanja v sodno vejo oblasti in institucije, ki so primerljive sodni veji oblasti, v državi ne bo ravnovesja. Četudi sodna veja oblasti in primerljive institucije včasih naredijo napako, se moramo zavedati, da na dolgi rok samo zaupanje v ta sistem lahko prinese izhod iz sedanjega stanja. Poleg tega, da se veliko ukvarjam z znanstvenim delom, delam tudi kot odvetnik, in če me kdo vpraša, ali zaupam sodni veji oblasti, odgovorim, da drugače sploh ne bi mogel delati. Menim, da lahko tako odpravimo te odklone, ki gredo včasih v eno, včasih v drugo smer.

Pogovarjala se je: Zlata Tavčar
Foto: Tina Kosec