Danes, ko to pišem, je po sedmih tednih za menoj prva kava, popita v lokalu na soncu z izjemnimi občutki. Človek bi težko verjel, kaj lahko pomeni tako preprosta stvar, kot je kava.

Sedem tednov odmaknjenega življenja in ustavitev gospodarstva, a po drugi strani z omejitvenimi ukrepi, ki so v tem času veljali, kaže, da je epidemija uspešno ustavljena. Tehtanje, ali so bili vsi ukrepi pravi in dovolj dolgi v primerjavi s tem, kakšno škodo lahko naredijo v gospodarstvu, in tudi v primerjavi s tretjo stranjo, koliko zdravja je bilo zaščitenega, so teme, ki sodijo v poglavje »po bitki je lahko biti general«. A kljub temu želenemu uravnoteženju v sedanjem, postkorona obdobju, ostaja nekaj ključnih izzivov, ki se jih je treba zavedati.

Slovenija je država, ki ima 250.000 mikro, malih in srednjih podjetij, ki zaposlujejo kar 70 odstotkov zaposlenih (630.000) in ustvarjajo okoli 70 odstotkov BDP (28 milijard evrov). Tej številki je treba prišteti še okoli 100.000 samostojnih podjetnikov. Vse to predstavlja ključno jedro slovenskega gospodarstva. Seveda smo lahko ponosni, da imamo Petrol, Krko in še kar nekaj izjemnih velikih družb, ki so tudi v svetovnem merilu izjemno uspešne in ustvarjajo visok dobiček ter zaposlujejo več tisoč ljudi. A ključna pozornost, še posebno v tem postkorona času, gre prvi skupini podjetij.

Slabih trideset let imamo demokracijo in možnost podjetništva, posebno v zadnjih desetih letih, po finančni krizi 2008, je Slovenija z intenzivnim razvojem podjetništva zares vstopila na trg prihodkov in ustvarjanja. Zavedamo se, kako dragoceno je, da si nekdo upa vstopiti v podjetništvo, sprejme odgovornost najprej zase, potem zaposli še koga in s tem ustvarja za vse in s plačanimi dajatvami tudi za državo ter vse druge dejavnosti od šolstva, zdravstva in kulture do znanosti.

Mikro, mala in srednja podjetja so bila tudi v koronačasu deležna posebne obravnave v vseh najrazvitejših držah, saj se vse zavedajo, da brez njih ne more biti kakovostnega življenja v državah. Menim pa, da so bila v Sloveniji zapostavljena. Če pogledamo Nemčijo, ki se je kot izjemno razvita država posebej posvetila prav njim, je jasno, zakaj je ravnala tako. Vsekakor bi pohvalila, da je naša vlada prvi paket ukrepov dokaj hitro predlagala, podprla je zaposlene, čakajoče itd. Njegova ključna pomanjkljivost je bila, da ni ničesar prispeval k likvidnosti. O tem sem govorila v Točki preloma na RTV Slovenija 30. aprila 2020, gre pa za to, da mala podjetja ob ustavitvi poslovanja v večini niso imela na zalogi likvidnih sredstev za izplačilo plač za mesec marec, kar je bil ključni pogoj za to, da so lahko poslala zaposlene na čakanje, saj bodo lahko 80 odstotkov sredstev plač dobila vrnjenih po 60 dneh le ob pogoju, da so jih prej izplačala sama. Likvidnostni krč zdaj, po dveh mesecih, ni nič manjši. Sodišča iz nejasnega razloga ne delajo oziroma izvršba, ki je v celoti elektronska, ne deluje, kar pomeni, da podpira dolžnike in upniki ne morejo izterjati niti svojih terjatev. Da bi zagotovila vsaj del likvidnih sredstev, podjetja ne plačujejo računov svojim dobaviteljem, in tako se likvidnostni krč še poslabšuje. Drugi koronazakon, ki velja od začetka tega meseca, vso to problematiko le delno rešuje, a je za mala in srednja podjetja precej zapleten. Pridobivanje kreditov s poroštvom države je sicer dobro, a tu vidim vsaj dva problema: operativno bodo banke to možnost kreditiranja realno gledano lahko vzpostavile šele v juniju, ko bo za marsikatero manjše podjetje že prepozno, poroštvo države pa seveda ne pomeni, da kredita ne bo treba vrniti – to lahko zagotovi zgolj in edino uspešno in dobičkonosno podjetje. Če se zdaj ukvarja z zagonom lastne dejavnosti in hkrati z reševanjem likvidnosti ter še izplačilom plač, pri tem pa nima pravne službe, finančnih strokovnjakov in še koga, kar si ga lahko privoščijo le v večjih podjetjih, je to kar velik izziv za vsakega podjetnika. Nemčija je to rešila zelo elegantno že 23. marca: vsakemu podjetju z manj kot pet zaposlenimi je nakazala (nepovratno) 9000 evrov in vsakemu podjetju z do deset zaposlenimi 15.000 evrov. Cilj, ki si ga je zastavila, je zelo jasen in enostaven: izgubiti ne smemo nobenega delovnega mesta in bankrotirati ne sme nobeno podjetje.

Ta faza je verjetno ta trenutek že za nami. Zdaj se podjetniki ukvarjamo predvsem s tem, kako spet vzpostaviti vse aktivnosti, da bomo lahko zaslužili in plačali zaposlene ter vse stroške. Vsak pa bo zelo previden in racionalen. Če je imel prej zaposlene denimo tri natakarje, bo zdaj malo stisnil le z enim. Vrsta brezposelnih se bo zagotovo povečala. Ekonomska znanost nas uči, da ko začnemo odlagati nakupe, se začne gospodarska kriza. Saj veste tisto: sem hotel kupiti nove hlače, pa saj so te, ki jih imam, še čisto dobre, bom še malo počakal.

Zelo pa me skrbi vzdušje, v katerem začenjamo ta nov zagon. Zagnanost in delavnost nista bila nikoli problem, Slovenci zares imamo oboje. Spoštljivost v odnosih, nedostojno komuniciranje in podcenjevanje, ki se je naselilo v nekatere medije in omrežja ter diskreditacija strokovnjakov in drugače mislečih ter omejevanje svobodnega duha pa je nekaj, v kar po 30 letih demokracije in razvoja svobodnega gospodarstva noben človek ne more in sme privoliti. Vsak si zasluži dostojnost in spoštljivost ter kulturni dialog in svobodo intelektualne misli, da se lahko razvija in ključno prispeva k razvoju družbe in države.

piše: mag. Aleksandra Heinzer, revija Denar št. 507/2020

Napovedana zaostritev nadzora prodaj po digitalnih platformah in odziv CFE

Uporaba različnih digitalnih platform na trgu narašča, saj ponudnikom omogočajo širok trg potrošnikov in hitrejšo dostopnost do blaga in storitev. Vendar pa takšen način prodaje hkrati predstavlja tudi orodje za davčno izogibanje, hiter razvoj tovrstnih sistemov pa vse težji nadzor davčnih organov. Tega se zaveda tudi Evropska komisija, ki je pred kratkim napovedala pripravo spremembe obstoječe zakonodaje, ki omogoča upravno sodelovanje na področju obdavčevanja med državami članicami.

Trenutna pravila

Glavni namen Direktive Sveta 2011/16/EU¹, ki je nadgradila in zamenjala prej veljavno Direktivo Sveta 77/799/EGS² in se uporablja že od leta 2013, je državam članicam zlasti omogočiti izvajanje medsebojne pomoči na področju obdavčevanja, in sicer za vse vrste davkov, razen DDV, carin, trošarin, ki so zajete v drugi zakonodaji EU o upravnem sodelovanju med državami članicami, in razen obveznih prispevkov za socialno varnost. Tovrstno sodelovanje, ki hkrati omogoča preprečevanje davčnih goljufij na eni strani in dvojno obdavčevanje na drugi, temelji na treh poglavitnih načinih, in sicer:

• v okviru izmenjave informacij na zaprosilo (na zaprosilo organa prosilca mu zaprošeni organ sporoči vse informacije, ki jih ima na voljo ali ki jih pridobi na podlagi administrativne preiskave),
• avtomatični izmenjavi razpoložljivih informacij (pristojni organ vsake države članice z avtomatično izmenjavo sporoči pristojnemu organu katere koli druge države članice podatke o davčnih obdobjih od 1. januarja 2014 dalje, ki so na voljo glede rezidentov v tej drugi državi članici in zadevajo naslednje posebne kategorije prihodkov in kapitala, kakor se razlagajo v nacionalni zakonodaji države članice, ki te podatke sporoči: dohodek iz zaposlitve, plačila direktorjem, produkti življenjskih zavarovanj, pokojnine, lastništvo nepremičnin in iz njih izhajajoči dohodek),
• ter izmenjavi na lastno pobudo (pristojni organ vsake države članice sporoči informacije pristojnemu organu katere koli druge zadevne države članice, v katerem koli od naslednjih primerov:

1. pristojni organ ene države članice ima razloge za domnevo, da gre morda za izgubo davka v drugi državi članici,
2. oseba, zavezana za davek, doseže znižanje ali oprostitev davka v eni državi članici, kar bi povzročilo povečanje davka ali zavezanost za davek v drugi državi članici,
3. poslovne transakcije med osebo, zavezano za davek v eni državi članici, in osebo, zavezano za davek v drugi državi članici, se izvedejo po eni ali več državah na način, ki bi lahko imel za posledico prihranek davka v eni ali drugi državi članici ali obeh,
4. pristojni organ države članice ima razloge za domnevo, da je prihranek davka morda posledica umetnih prenosov dobičkov znotraj skupine podjetij in,
5. informacije, ki jih je eni državi članici posredoval pristojni organ druge države članice, so omogočile pridobitev podatkov, ki so lahko koristni pri odmeri davčne obveznosti v tej drugi državi članici.

Kot izhaja iz delovnega dokumenta Evropske komisije o oceni Direktive Sveta 2011/16/EU³, pa v tem trenutku ni zadovoljivih dokazov, na podlagi katerih bi bilo mogoče ugotoviti, ali je ta direktiva dovolj učinkovita pri doseganju svojih ciljev, zato je po mnenju Evropske komisije nujna njena nadgradnja oziroma krepitev medsebojne pomoči med državami članicami.

Razlogi in cilji za spremembe Direktive Sveta 2011/16/EU

Evropska komisija je v javnem pozivu zainteresirano javnost obvestila o nameri spremembe Direktive Sveta 2011/16/EU, predstavila razloge za nadgradnjo omenjene direktive ter splošen in posebne cilje, ki se jih z njo želi doseči.

Kot glavni razlog Evropska komisija navaja zlasti to, da davčni zavezanci ne poročajo vseh svojih prihodkov, ki jih dosegajo s prodajami po t. i. digitalnih platformah, njihova uporaba pa vedno bolj narašča. Slednje podkrepi s podatki Eurobarometra⁴, ki je objavil rezultate ankete, opravljene po naročilu Evropske komisije aprila 2018. Izvedena je bila med 26.544 evropskimi prebivalci in je pokazala, da že skoraj vsak četrti državljan uporablja tovrstne platforme pri naročanju storitev, 9 % jo je uporabilo vsaj enkrat ali nekajkrat, 10 % jih uporablja občasno in 4 % pa redno (vsaj enkrat mesečno).

Kot pojasnjuje Evropska komisija, davčni organi trenutno nimajo na voljo vseh podatkov, ki bi jim omogočali ustrezen nadzor nad tovrstnimi prihodki, pri tem pa sta še posebej izpostavljena oddajanje nastanitvenih zmogljivosti v najem in ponujanje prevozov potnikov.

Splošni cilj predvidene spremembe direktive je zagotavljanje pravilnega delovanja enotnega trga, zmanjšanje davčnih utaj in drugih oblik davčnih zlorab, povečanje zaupanja evropskih državljanov v poštenost davčnega sistema, hkrati pa zagotavljanje poštene konkurence v notranjem trgu. V okviru posebnih ciljev je namen omogočiti davčnim organom, da prejemajo informacije, ki omogočajo nadzor nad tem, ali davkoplačevalci plačujejo pravičen delež, zlasti tisti, ki poslujejo po digitalnih platformah, ter zagotovitev boljšega sodelovanja med davčnimi organi. V ta namen naj bi se pravila upravnega sodelovanja okrepila, v že obstoječo avtomatično izmenjavo razpoložljivih informacij pa naj bi se vključilo tudi posredovanje naslednjih podatkov o poslovanju po digitalnih platformah:

• podatek o vrsti dobave – blago ali storitve,
• podatek o tem, ali gre za evropsko ali svetovno platformo,
• podatek o prodajalcih/izvajalcih in
• podatek o tem, ali gre za čezmejne ali lokalne dobave.

Po mnenju Evropske komisije naj bi navedeni podatki pomembno vplivali tudi na posredno obdavčevanje, zlasti na DDV. Ob tem velja omeniti, da s 1. 1. 2021 začnejo veljati nekatere pomembne DDV-spremembe ravno na področju spletnih prodaj blaga in storitev.

Evropska komisija tudi izpostavlja, da nekatere države članice od davčnih zavezancev že zahtevajo posebna poročila o doseganju dohodkov iz prodaj po digitalnih platformah, vendar se ta poročila po vsebini med seboj razlikujejo. Zaradi slednjega napoveduje poenotenje tovrstnih poročil na evropski ravni. Prav tako kot predlog navaja tudi uvedbo t. i. skupnega davčnega nadzora, v okviru katerega bi pri davčnem nadzoru davčnega zavezanca sodelovali organi dveh ali celo več držav članic.

CFE⁵ izpostavil opozorila in predloge

Na javni poziv k podajanju stališč glede predvidenih sprememb Evropske komisije se je odzval tudi CFE in dne 3. 4. 2020 Evropski komisiji poslal svoje stališče⁶. V njem uvodoma izraža podporo Evropski komisiji pri njenem prizadevanju za krepitev transparentnosti in celovitosti evropskih davčnih sistemov ter njeni ključni vlogi pri iskanju vzvodov za zmanjšanje davčnih utaj. Hkrati pa CFE opozarja, da je digitalizacija na splošno še v razvoju in ker slednja trenutno predstavlja številne podjetniške priložnosti, je treba spodbujati razvoj različnih tovrstnih poslovnih modelov, ki jih omogoča. CFE meni, da bi čezmerna pravila glede razkrivanja podatkov med državami članicami lahko zmanjšala zanimanje za trgovanje znotraj Unije, kar bi bilo v nasprotju s prizadevanji, da EU postane najbolj dinamičen in inovativen trg na svetu.

Čeprav se CFE zaveda tveganj glede možnosti pojava davčnega izogibanja pri poslovanju po digitalnih platformah, hkrati izpostavlja, da ta tveganja obstajajo tudi pri drugih oblikah prodaje blaga in storitev. Nadalje se strinja, da uporaba digitalne platforme res omogoča povečanje prodaje blaga in storitev in tako lahko vzporedno prihaja tudi do povečanja pojava davčnega izogibanja, še posebej od ponudnikov zunaj Unije, ki blago in storitve prodajajo končnim potrošnikom v Unijo. Vsled tega se tako upravičeno postavlja vprašanje vzpostavitve nadzora nad ponudniki s sedežem zunaj Unije in s tem enotne obravnave vseh davčnih zavezancev.

CFE pozdravlja uvedbo enotnih poročil o doseganju dohodkov po digitalnih platformah, vendar pa hkrati opozarja, da slednje nujno ne pomeni tudi zmanjšanje administrativnih obveznosti davčnih zavezancev. Kot primer izpostavlja pred kratkim uvedene DDV-spremembe, ki so z uvedbo poenotene obravnave posebne ureditve skladiščenja na odpoklic in poročanja v zvezi s tem v resnici prinesle nove administrativne obveznosti davčnih zavezancev. Številni davčni zavezanci so zato opustili možnost uveljavljanja te nove ureditve in ohranili način, po katerem so poslovali pred 1. 1. 2020.

Nadalje CFE opozarja tudi na velikokrat neenako implementacijo evropskih pravil v lokalno zakonodajo, zato predlaga, da se enotna pravila tovrstnih poročanj natančno določijo v izvedbeni uredbi, predvsem pa naj slednje ne postanejo prevelike administrativne obremenitve za davčne zavezance. Prav tako predlaga izvzetje obveznega poročanja za mala in nova podjetja in platforme ter za določene storitve, ki jih opravljajo samostojni poklicni delavci in so kot taki že predmet podobnega nadzora v svojih državah članicah. Glede na to, da so davčni zavezanci že zdaj obremenjeni z obveznim oddajanjem različnih kompleksnih poročil, bi po mnenju CFE Evropska komisija še pred uvedbo morebitnih novih morala razmisliti o smotrnosti in učinkovitosti nekaterih obstoječih poročil, ki so namenjeni izogibanju davkom (ATAD I⁷ in ATAD II⁸) in izmenjavi podatkov na področju obdavčenja (DAC 3⁹, DAC 4¹⁰ in DAC 6¹¹).

Zaključek

V zvezi z napovedano uvedbo skupnih davčnih nadzorov CFE izraža zaskrbljenost, če bi bili slednji bodisi na zahtevo davčnega zavezanca ali davčnega organa posamezne države članice obvezni. Takšen način bi o mnenju CFE lahko na eni strani povzročal izvajanje številnih nepotrebnih davčnih nadzorov, kar bi oteževalo delo davčnih organov s premalo kadrov in resursov, na drugi strani pa spodbudil pretirano zavzete davčne organe, da z izvajanjem tovrstnih davčnih nadzorov dodatno zbirajo informacije. Po mnenju CFE bi se skupni davčni nadzor v vsakem primeru moral zaključiti z enim končnim poročilom, ki bi moral zajemati jasen povzetek ugotovitev in posledic za davčnega zavezanca.

Opombe:

¹ Direktiva Sveta 2011/16/EU z dne 15. februarja 2011 o upravnem sodelovanju na področju obdavčevanja in razveljavitvi Direktive 77/799/EGS (UL L 64, 11. 3. 2011, str. 1–12).

² Direktiva Sveta 77/799/EGS z dne 19. decembra 1977 o medsebojni pomoči pristojnih organov držav članic na področju neposrednega obdavčevanja in obdavčevanja zavarovalnih premij (UL L 336, 27. 12. 1997, str. 15).

³ Ocena Direktive Sveta 2011/16/EU z dne 15. februarja 2011 o upravnem sodelovanju na področju obdavčevanja in razveljavitvi Direktive 77/799/EGS (SWD (2019) 328 konč.).

⁴ Flash Eurobarometer 467, april 2018, str. 4.

⁵ Tax advisors Europe (članica te organizacije je od leta 2019 tudi Davčna svetovalna zbornica Slovenije).

⁶ Opinion Statement CFE 1/2020 on the potential Commission initiative to strengthen the Directive on Administrative Cooperation in Direct Taxation.

⁷ Direktiva Sveta (EU) 2016/1164 z dne 12. julija 2016 o določitvi pravil proti praksam izogibanja davkom, ki neposredno vplivajo na delovanje notranjega trga (UL L 193, 19. 7. 2016, str. 1–14).

⁸ Direktiva Sveta (EU) 2017/952 z dne 29. maja 2017 o spremembi Direktive (EU) 2016/1164 v zvezi s hibridnimi neskladji s tretjimi državami (UL L 144, 7. 6. 2017, str. 1–11).

⁹ Direktiva Sveta (EU) 2015/2376 z dne 8. decembra 2015 o spremembi Direktive 2011/16/EU glede obvezne avtomatične izmenjave podatkov na področju obdavčenja (UL L 332, 18. 12. 2015).

¹⁰ Direktiva Sveta (EU) 2016/881 z dne 25. maja 2016 o spremembi Direktive 2011/16/EU glede obvezne avtomatične izmenjave informacij na področju obdavčenja (UL L 146, 3. 6. 2016).

¹¹ Direktiva Sveta (EU) 2018/822 z dne 25. maja 2018 o spremembi Direktive 2011/16/EU glede obvezne avtomatične izmenjave informacij na področju obdavčenja v zvezi s čezmejnimi aranžmaji, o katerih se poroča (UL L 139, 5. 6. 2018).

piše: Nina Pekolj, soustanoviteljica in izvršna direktorica Inštituta za javno-zasebno partnerstvo

1. Uvod

Z dnem 11. 4. 2020 je začel veljati Zakon o interventnih ukrepih za zajezitev epidemije COVID-19 in omilitev njenih posledic za državljane in gospodarstvo[1], ki posega tudi v določbe javno naročniške zakonodaje. Osrednji cilj interventnega zakona je večje vključevanje lokalnega gospodarstva v sistem črpanja javnih sredstev v postopkih javnega naročanja. Ukrepi, s katerimi ZIUZEOP skuša slednje doseči, odpirajo več kompleksnih pravnih vprašanj, naslovljenih na širok krog javnih naročnikov, vendar pa lahko njihova pravilna uporaba in prizadevanja javnih naročnikov spremenita način vodenja postopkov javnega naročanja in s tem poveča učinkovitost javnega naročanja.

V nadaljevanju tega prispevka sta podrobneje obravnavana 90. in 91. člen ZIUZEOP, ki z namenom blažitve negativnih posledic epidemije na gospodarstvo uvajata naslednje ukrepe: dvig mejnih vrednosti za t.i. »evidenčna naročila« za javne naročnike na splošnem področju, nadalje določitev ožjih delov občin kot samostojnih javnih naročnikov, prepoved izvajanja določb o pogodbenih kaznih zaradi zamude ter podaljšanje veljavnosti pogodb o izvedbi javnega naročila. Veljavnost ukrepov je začasne narave, prav tako sta omejena področje javnega naročanja ter obseg javnih naročnikov zavezancev.

2. Evidenčna naročila kot priložnost za spodbujanja lokalnega gospodarstva

V prvem odstavku 90. člena ZIUZEOP je določeno, da se ZJN-3 na splošnem področju uporablja za javna naročila, katerih ocenjena vrednost brez davka na dodano vrednost je enaka ali višja od 40.000 eurov za javno naročilo blaga ali storitev ali projektni natečaj in 80.000 eurov za javno naročilo gradenj. S tem se mejne vrednosti za uporabo zakona dvigujejo za dvakratnik splošno uzakonjenih mejnih vrednosti za uporabo ZJN-3 na splošnem področju in se približujejo mejnim vrednostim, ki že veljajo za javne naročnike na infrastrukturnem področju[2].

Navedena določba je začasne narave in se uporablja od uveljavitve zakona do 15. novembra 2020. To pomeni, da se višje mejne vrednosti na splošnem področju ne uporabljajo za javna naročila, ki so se že začela izvajati pred uveljavitvijo zakona ali se bodo začela izvajati po 15. novembru 2020. Pri tem se za začetek izvajanja postopka javnega naročila skladno s 66. členom ZJN-3 šteje sprejem sklepa o začetku postopka ali drug dokument, v katerem javni naročnik opredeli vir in obseg sredstev, namenjen izvedbi javnega naročila.

Navedena določba posega v prvi dve alineji točke a) prvega odstavka 21. člena ZJN-3, ne pa tudi v ostale določbe ZJN-3, v katerih so določene obveznosti javnih naročnikov v zvezi z izvajanjem javnih naročil pod mejnimi vrednostmi za uporabo ZJN-3 (v nadaljnjem besedilu: evidenčna naročila). Med slednje spadajo določbe o spoštovanju temeljnih načel javnega naročanja in pravil, ki urejajo javne finance, nadalje določbe ZJN-3, ki določajo metode za izračun ocenjene vrednosti, obveznost vodenja evidenc oddanih naročil, letnega poročanja v statistične namene, prekrškovnih in drugih določb ZJN-3. To v praksi pomeni, da javni naročniki pri oddaji evidenčnih naročil niso dolžni izvajati strogih postopkov za izbiro ponudnika. Naročnikom ni potrebno javno objaviti obvestila o javnem naročilu, ni potrebno spoštovati minimalnih rokov za prejem ponudb, pridobivati uradnih dokazil in pregledovati izpolnjevanje pogojev, prav tako nit potrebno spoštovanje obdobja mirovanja pred pravnomočnostjo odločitve o oddaji naročila ali zagotavljati pravno varstvo v predrevizijskem postopku. Javni naročniki k oddaji ponudbe z neposrednim povabilom povabijo ponudnike, za katere vedo, da so sposobni izvesti predmet naročila in jih izberejo sami. Posledično mnogi potencialni ponudniki, kljub usposobljenosti, ne prejmejo povabila k oddaji ponudbe. Krog vabljenih ponudnikov je praviloma ozek in vključuje lokalne dobavitelje oz. izvajalce, s katerimi so naročniki v preteklosti že uspešno sodelovali. V letu 2018 je bilo na takšen način oddanih 1.052.365 evidenčnih naročil v skupni vrednosti 1.007.513.578 eur. [3]

Oddaja evidenčnega naročila omogoča visoko stopnjo avtonomije pri izbiri ponudnikov, nizko stopnjo transparentnosti in je posledično pri javnih naročnikih priljubljena. Pogosto vodi tudi v zlorabe. Kot izhaja iz letnega poročila DKOM za leto 2018[4], sta bila v tem letu najpogostejša prekrška, izvedena s strani javnih naročnikov prekršek drobljenja javnega naročila ter s tem povezan prekršek oddaje naročila brez izvedbe ustreznega postopka. V veliki meri sta prekrška povezana z evidenčnimi naročili. Prav tako iz letnega poročila KPK za leto 2019 izhaja, da javni naročniki izvajajo nepravilnosti pri oddaji evidenčnih naročil[5], najpogosteje vezanih na (navidezno) nasprotje interesov ali omejitve sodelovanja med naročnikom in izbranim ponudnikom. Dvig mejnih vrednosti za uporabo ZJN-3 za javna naročila na splošnem področju torej lahko predstavlja dodaten manevrski prostor za zlorabe, vendar pa to ni namen določb ZIUZEOP.

Kot izhaja iz obrazložitve zakona[6], želi Vlada RS s tem ukrepom spodbuditi hitrejšo oddajo javnih naročil zaradi nepričakovanih okoliščin in njihovo plasiranje v gospodarstvo ter večjo oddajo naročil lokalnemu gospodarstvu. Oba cilja je s predmetnim ukrepom mogoče doseči, vendar sta za uspeh odvisna težnja javnih naročnikov k spodbujanju konkurence ter njihova proaktivnost pri izvajanju postopkov oddaje javnih naročil v sodobnem nabavnem okolju. Evidenčna naročila, po številu kot tudi po vrednosti predstavljata velik delež na trgu javnih naročil in s tem izjemen poslovni potencial za dobavitelje blaga, izvajalce storitev in gradenj, predvsem za majhna in srednje velika podjetja, katerih ekonomija obsega narekuje optimalno izkoriščenost kadrovskih in tehničnih kapacitet pri izvajanju poslov uvodoma navedenih vrednosti. Vendar pa je navedeni potencial lahko s strani lokalnega gospodarstva izkoriščen zgolj v obsegu, ki jim je dejansko dostopen, torej v odvisnosti od stopnje transparentnosti izvajanja postopkov oddaje evidenčnih (javnih) naročil. Oddaja evidenčnega naročila, kot že navedeno, ne zahteva objave obvestila o javnem naročilu na portalu javnih naročil, niti druge javne objave povabila k oddaji ponudbe, kar pa ne pomeni, da slednje ni dopustno.

Eden od možnih načinov za doseganje namena 90. člena ZIUZEOP, je digitalizacija postopkov oddaje evidenčnih (javnih) naročil z uporabo elektronskih informacijskih in komunikacijskih sredstev, ki omogoča oblikovanje interaktivne mreže ponudnikov in naročnikov. Digitalizacija prinaša številne prednosti za javni sektor in družbo[7]. Na področju vodenja postopkov javnega naročanja to pomeni enostavnejše in hitrejše naročanje. Uporaba namenskih informacijskih sistemov javnim naročnikom namreč omogoča vzpostaviti sistem elektronskega potrjevanja dokumentacije s strani pristojnih služb naročnika, večjo preglednost nad porabo javnih sredstev, prihranke časa pri vodenju evidenc oddanih naročil in dostop do širše mreže (lokalnih) ponudnikov, kar je ključno za zasledovanje namena določb ZIUZEOP.

Na tem mestu je potrebno opozoriti, da mora elektronska oblika poslovanja pri javnih naročnikih potekati skladno z določbami ZVDAGA[8]. Javni naročniki morajo spoštovati načela varstva dokumentarnega in arhivskega gradiva (t.i. »DUCAT«). To pomeni, da morajo biti uporabljeni informacijski sistem, ki omogočajo ustrezno varovanje celovitosti podatkov (ang. integrity of data).[9] Sama narava gradiva v digitalni obliki namreč dopušča relativno enostavno poseganje v vsebino na neavtoriziran način in na način, ki onemogoča kasnejše evidentiranje takšnih posegov. Z nenadzorovanim poseganjem v vsebino pa gradivo izgublja avtentičnost izvorne vsebine in s tem svojo vrednost, kar znižuje dokazno vrednost dokumentarnega gradiva, izvirno nastalega v elektronski obliki. Uvedba elektronskega javnega naročanja namreč ne bi smela vplivati na znižanje standarda pravne varnosti naročnika in ponudnika, kar pa seveda v določeni meri zahteva tudi ustrezno profesionalizacijo oseb, odgovornih za izvajanje postopkov javnega naročanja[10].

Za doseganje namena zakonske določbe oz. omilitev negativnih posledic epidemije na gospodarstvo ter večje vključevanje lokalnega gospodarstva v sistem črpanja javnih sredstev, bo torej potrebno izkoristiti prednosti procesno »nereguliranega« postopka oddaje evidenčnega naročila (tj. enostavna pravila vodenja in oddaje postopkov; hitrost postopkov itd.), vendar pri tem z večjo mero agilnosti zagotoviti višjo stopnjo transparentnosti in ne obratno, kot sicer velja splošno prepričanje za evidenčna naročila. Višja stopnja transparentnosti pri oddaji evidenčnih naročil ustvarja večjo moč povpraševanja, kar se odraža v večji konkurenci, vodi do spodbujanja razvoja trga in drugih pozitivnih učinkov na gospodarstvo, ki so predmet varovanja konkurenčnega prava.

3. Izvajanje javnih naročil ožjih delov občin in potencial skupnega javnega naročanja

Četrti odstavek 66. člena ZJN-3, relevanten izključno za organe samoupravnih lokalnih skupnosti, določa, da postopke za oddajo javnih naročil za potrebe ožjih delov občine izvaja občina in da se za namene izračuna ocenjenih vrednosti javnih naročil šteje, da občina in njeni ožji deli predstavljajo eno organizacijsko enoto. V praksi to pomeni, da občina izvaja postopke oddaje javnih naročil, potrebnih za opravljanje izvirnih[11] in prenesenih nalog iz državne pristojnosti[12], za celotno območje občine in sicer neodvisno od tega, ali so na območju občine ustanovljeni ožji deli občin in če so, ali imajo slednji status pravne osebe javnega prava. Status pravne osebe v pravnem prometu pomeni, da ima ožji del občine poslovno sposobnosti in samostojno nastopa v pravnem prometu v okviru nalog, ki so nanj prenesene s statutom ali odlokom občine[13].

Močan poseg v navedeno zakonsko ureditev predstavlja drugi odstavek 90. člena sprejetega ZIUZEOP. V slednjem je določeno, da se od začetka veljavnosti zakona do 15. aprila 2021, zgoraj navedeni četrti odstavek 66. člena ZJN-3 ne uporablja. Takšna ureditev je sicer skladna z namenom interventnega zakona, vendar pa bo za predstavnike ožjih delov občin predstavljala velik izziv. V praksi se bodo številni ožji deli občin, ki imajo status pravne osebe javnega prava in de iure lahko samostojno nastopajo v pravnem prometu, soočali s pomanjkanjem strokovnega znanja in kadrov za vodenje postopkov oddaje javnih naročil skladno z določbami ZJN-3. To bo nekoliko bolj izrazito po izteku veljavnosti prvega odstavka 90. člena ZIUZEOP, ki opredeljuje dvig mejnih vrednost za uporabo ZJN-3 na splošnem področju (tj. po 15. 11. 2020) in se bodo zanje uporabljale mejne vrednosti določene v 21. členu ZJN-3.

Vendar pa lahko, ne glede drugi odstavek 90. člena ZIUZEOP, občine še naprej izvajajo postopke javnega naročanja tudi za svoje ožje dele. Vendar morajo v tem primeru za vse postopke, začete od uveljavitve zakona do 15. aprila 2021, dosledno izvajati določbe ZJN-3 o skupnem javnem naročanju. To pomeni, da morajo na ustrezen način in pravočasno poskrbeti za pooblastila za izvajanje postopkov oddaje javnih naročil v imenu in za račun vseh v skupno javno naročanje vključenih naročnikov. Z drugim odstavkom 90. člena ZIUZEOP je bilo pravzaprav občinam (zgolj začasno) preklicano pooblastilo[14], ki jim ga daje ZJN-3, tj. da za potrebe ožjih delov občin, slednje izvajajo postopke javnega naročila.

Drugi odstavek 90. člena ZIUZEOP uvaja tudi začasne spremembe pri izračunu ocenjene vrednosti javnega naročila, ne vpliva pa na same metode za izračun ocenjene vrednosti. V času od uveljavitve ZIUZEOP in do 15. aprila 2021 se tako ne uporablja pravilo, da je občina dolžna pri izračunu ocenjene vrednosti javnih naročil upoštevati, da občina in njeni ožji deli predstavljajo eno organizacijsko enoto. Nasprotno morajo občine v navedenem obdobju pri izračunu ocenjen vrednosti javnega naročila ravnati skladno s tretjim odstavkom 24. člena ZJN-3, v katerem je določeno, da se ocenjena vrednost lahko določi na ravni ločene organizacijske enote, v kolikor je slednja samostojno odgovorna za svoje javno naročilo ali določene kategorije javnih naročil. Pri tem je potrebno opozoriti, da je v tretjem odstavku 24. člena ZJN-3 uporabljen termin »lahko«, kar pomeni, da zakon zgolj dopušča možnost, da se ocenjena vrednost določi na ravni ločene organizacijske enote in ne ustvarja obveznosti za naročnike.

Glede na to, da višina ocenjene vrednosti, poleg drugih elementov, vpliva na določitev vrste postopka oddaje javnega naročila, je v praksi mogoče pričakovati, da bodo možnosti, ki jih omogoča drugi odstavek 90. člena ZIUZEOP, izkoristile občine in njihovi ožji deli, ki imajo lastno pravno subjektiviteto in so nanje prenesene posamezne naloge občine. Slednje namreč omogoča uporabo bolj prožnih postopkov ali celo izbiro izvajalca brez izvedbe postopka po ZJN-3, brez očitka drobljenja javnih naročil.

V kolikor se bodo občine odločile v tem času, tj. do 15. aprila 2021, izvajati postopke javnega naročanja za svoje ožje dele občin, lahko s tem to pridobijo dragocene izkušnje in znanja z načrtovanjem in izvajanjem postopkov skupnega javnega naročanja. Slednje je lahko izhodišče za pogostejše povezovanje javnih naročnikov z enakimi potrebami v času po epidemiji. S skupnim javnim naročanjem lahko javni naročniki dosežejo več ciljev. V kontekstu tega prispevka je potrebno izpostaviti predvsem boljšo učinkovitost javnega naročanja[15] ter prednosti, ki jih prinašajo večje količine in vrednosti predmeta naročanja. Kot izhaja iz sporočila Evropske komisije[16], slednje lahko predstavlja ukrep za spodbujanje strateškega javnega naročanja, o čemer pa več v zaključku tega članka.

Celoten članek je dostopen za naročnike!

Opombe:

[1] Zakon o interventnih ukrepih za zajezitev epidemije COVID-19 in omilitev njenih posledic za državljane in gospodarstvo (Uradni list RS, št. 49/2020; ZIUZEOP).

[2] Skladno s točko b) prvega odstavka 21. člena ZJN-3 znašajo mejne vrednosti za uporabo zakona na infrastrukturnem področju 50.000 eurov za javno naročilo blaga ali storitev ali projektni natečaj in 100.000 eurov za javno naročilo gradenj. ZJN-3 pozna tudi dodatne izjeme za uporabo zakona za posamezna javna naročila, glede na predmet le-teh (npr. socialne in druge posebne storitve).

[3] Iz Statističnega poročila o javnih naročilih, oddanih v letu 20018, ki ga je objavil MJU na svojih spletnih straneh, je razvidno, da je v letu 2018 znašal delež vseh javnih naročil v BDP 10,02 % oziroma 4.605.323.264 eurov. Evidenčna naročila je oddalo 1983 naročnikov od skupaj 2099 naročnikov. Po številu je bilo v letu 2018 oddanih 1.052.365 evidenčnih naročil, vseh ostalih postopkov na splošnem področju pa 5.723.

[4] DKOM: Letno poročilo Državne revizijske komisije za leto 2018. DKOM, Ljubljana, marec 2019, str. 85-86. Spletni vir: < http://www.dkom.si/o_dkom/o_dkom/porocila_o_delu/> (zadnji dostop: april 2020).

[5] KPK: Letno poročilo 2019. KPK, Ljubljana, marec 2020, str. 32. Spletni vir: <https://www.kpk-rs.si/kpk/wp-content/uploads/2020/03/Letno-porocilo-2019.pdf> (zadnji dostop: april 2020).

[6] Vlada RS: Zakon o interventnih ukrepih za zajezitev epidemije COVID-19 in omilitev njenih posledic za državljane in gospodarstvo. Predlog, EVA 2020-1611-0028 (str. 71). Spletni vir: <https://imss.dz-rs.si/IMiS/ImisAdmin.nsf/ImisnetAgent?OpenAgent&2&DZ-MSS-01/fa0b8dd25516a5c57770ed43f5bade5d0f1e8f54a88e98d0e51b254189604bc4> (zadnji dostop: april 2020).

[7] Digitalna Slovenija 2020 – Strategija razvoja informacijske družbe do leta 2020, Marec 2016. Spletni vir: < https://www.gov.si/assets/ministrstva/MJU/DID/Strategija-razvoja-informacijske-druzbe-2020.pdf> (zadnji dostop: april 2020).

[8] Zakon o varstvu dokumentarnega in arhivskega gradiva ter arhivih (Uradni list RS, št. 30/2006 in 51/2014; ZVDAGA).

[9] Ferk P.: Varnost, obličnost in celovitost podatkov v postopkih elektronskega javnega naročanja. Pravnik, 2019, št. 5-6, str. 302. Spletni vir: <http://www.djn.mju.gov.si/sistem-javnega-narocanja/letna-porocila> (zadnji dostop: april 2020).

[10] Digitalna Slovenija 2020 – Strategija razvoja informacijske družbe do leta 2020, Marec 2016. Spletni vir: < https://www.gov.si/assets/ministrstva/MJU/DID/Strategija-razvoja-informacijske-druzbe-2020.pdf> (zadnji dostop: april 2020).

[11] 21. člen Zakona o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 94/2007-UPB in nadaljnje spremembe; ZLS).

[12] 24. člen ZLS.

[13] 19. c člen ZLS.

[14] MJU je v svojem tolmačenju javno-naročniške zakonodaje z dne 23. 5. 2016 zavzela stališče: »V četrtem odstavku 66. člena ZJN-3 je določeno, da za postopke za oddajo javnih naročil za potrebe ožjih delov občine, kot jih določa ZLS, izvaja občina. Navedeno pomeni, da je z zakonom dano pooblastilo občini, da za potrebe ožjih delov občine, v tem primeru KS, izvede postopek javnega naročila. S tem pa ne posega v pravice izvajanja nalog KS, …« Spletni vir: <http://www.djn.mju.gov.si/resources/files/Stalisca/ZJN_3/ZJN-3-_locene_NOE_in_izvajanje_JN_o_P.pdf> (zadnji dostop: april 2020).

[15] Npr. prihranki časa in zmanjšanje administracije, potrebne za vodenje postopka javnega naročila, prihranki denarja in časa pri pripravi dokumentacije v zvezi z oddajo javnega naročila, zlasti tehničnih specifikacij itd..

[16] Sporočilo komisije: Uspešno izvajanje javnega naročanja v Evropi in za njo, COM(2017) 572 final (str. 13). Spletni vir: <https://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2017:0572:FIN:SL:PDF> (zadnji dostop: april 2020).

piše: dr. Živko Bergant, revija Poslovodno računovodstvo št. 1/2020

V trenutnih kriznih razmerah zaradi korona virusa so podjetja načeloma izpostavljena različnemu tveganju. Zaradi globalizacije in povezanosti poslovnih ter finančnih tokov pa se lahko težave postopno razširijo med podjetja podobno kot virus med ljudi.

Zato so nujni ukrepi zlasti na naslednjih področjih:

- preventivno delovanje doma in znotraj podjetja;

- preventivno delovanje v stikih z zunanjim svetom, ki pa še vedno dopušča vsaj minimalne poslovne povezave kljub zmanjšanemu obsegu poslovanja;

- ukrepi v zvezi s tekočim poslovanjem.

Vse poslovne težave se prej ali slej odrazijo v slabšem denarnem toku in v težavah s plačilno sposobnostjo. Zato je upravljanje s kapitalsko ustreznostjo odločilnega pomena v takih razmerah. Praktično to pomeni ukrepe za zagotavljanje zadostnega obratnega kapitala, kar je načeloma možno:

• s povečanjem ali ohranjanjem dolgoročnih virov, na primer:
  - ukrepi za zmanjšanje morebitne izgube oziroma za povečanje dobička;
  - dokapitalizacija podjetja;
  - pridobitev dodatnih dolgoročnih posojil (podjetnik lahko odobri tudi kratkoročno posojilo svojemu podjetju);
  - preoblikovanje kratkoročnih dolgov v dolgoročne;
  - ukrepi za pridobitev možnosti za obnavljanje kratkoročnih posojil;
• z zmanjšanjem dolgoročnih naložb, na primer:
  - z njihovim unovčenjem oziroma prodajo (zlasti kratkoročno nepotrebnih sredstev);
  - s prodajo in najemom osnovnih sredstev;
• s previdnim izborom plačilno sposobnih kupcev, na primer:
  - z oceno njihove bonitete (kapitalske ustreznosti in njihovih poslovnih tveganj v novih razmerah);
  - z zagotovitvijo dolgoročnega (strateškega sodelovanja);
  - z izborom večjega števila kupcev;
• s previdnim izborom zanesljivih dobaviteljev, na primer:
  - z oceno njihove bonitete (kapitalske ustreznosti in njihovih poslovnih tveganj v novih razmerah);
  - z zagotovitvijo dolgoročnega (strateškega sodelovanja) in možnostmi morebitno potrebnega podaljšanja plačilnih rokov;
  - z izborom večjega števila dobaviteljev;
• z učinkovitim upravljanjem zalog, ki se kaže predvsem v njihovem zmanjšanju, na primer:
  - z ukrepi optimiranja zalog surovin ob istočasni zagotovitvi strateških surovin;
  - s skrajšanjem vezave denarja v nedokončani proizvodnji;
  - optimiranje zalog gotovih izdelkov in njihove ustrezne strukture glede na pričakovano prodajo;
  - pridobitev predujmov za dobavo izdelkov;
  - nabava kurantnega trgovskega blaga v kriznih razmerah;
• s povečevanjem likvidnostnih bilančnih in zunaj bilančnih rezerv;
• s prestrukturiranjem proizvodnje oziroma storitev glede na možno prodajo v kriznih razmerah;
• z reorganizacijo poslovanja ali celo poslovnega modela, na primer:
  - povečanje dela na domu;
  - ukrepi za večjo učinkovitost vloženega dela in za premišljeno zaposlovanje;
  - zagotavljanje in ohranjanje ustrezne organizacijske klime, zlasti s korektnim informiranjem in dobrimi medsebojnimi odnosi;
  - zagotovitev kreativnega in zavzetega sodelovanja vseh zaposlencev;
  - povečanje izkoriščenosti elektronskih povezav in učinkovitosti informacijsko-komunikacijske tehnologije.

Vsako od naštetih, sicer sistematično naštetih področij zahteva podrobnejši načrt, ki pravzaprav pomeni načrt poslovanja v kriznih razmerah. Tak načrt je nujen v vsaki organizaciji, seveda pa je treba kratkoročne in dolgoročne ukrepe na zgornjih področjih prilagoditi posebnostim in (z)možnostim podjetja in okoliščinam. Podcenjevanje tveganj se lahko maščuje, zlasti, če ocenjujemo, da bo kriza razmeroma kratka. Izkoristimo jo za ukrepe racionalizacije, za katere do sedaj "ni bilo časa" in s tem povečajmo svoj konkurenčni položaj v okolju. Prav tako se lahko maščuje zmanjšanje stroškov, ki navidezno niso pomembni (npr. stroški izobraževanja in povečevanje znanja v podjetju).

Opombe:

1 Živko Bergant, doktor poslovno organizacijskih znanosti, docent na Visoki šoli za računovodstvo in finance v Ljubljani.